Container, Seehafen und Ökologie

Studie im Auftrag des
BUND Niedersachsen
und des
WWF Deutschland


Von
Helmut Deecke
Hamburg, Juli 1998


Inhaltsverzeichnis
1 Die Entwicklung des Containerverkehrs
2 Container und Schiffsgröße im Stückgutverkehr
2.1 Der Container als Voraussetzung für das Schiffsgrößenwachstum in der Stückgutschifffahrt
2.2 6000 TEU und mehr: Stufen des Schiffsgrößenwachstums im Containerverkehr
2.3 Probleme und Begrenzungen eines weiteren Wachstums der Schiffsgrößen
2.4 Massenproduktion, Kostensenkung und Überkapazitäten
2.5 Allianzen und Zusammenschlüsse
3 Entwicklung der Seehäfen und des Seehafenwettbewerbs
3.1 Die Entkoppelung von Güterumschlag und Beschäftigung
3.2 Die Relativierung der klassischen Standortqualitäten von Seehäfen
3.3 Schiffsgröße und die Anpassung seewärtiger Zufahrten
3.3. l Maximaltiefgänge und tatsächliche Tiefgangsausnutzung in der Containerschiffahrt
3.3.2 Volkswirtschaftlicher Nutzen von Vertiefungsmaßnahmen und großen Containerschiffen
3.3.3 Regelschiffe und Größenspezialisierung
3.4 Wachstum des Containerverkehrs und Umschlagskapazitäten
3.5 Situation und Reaktionen der Terminalbetreiber
4 Die Regulierung des Seehafenwettbewerbs
5 Potentiale und Grenzen einer ökologisch orientierten Hafenentwicklung
5.1 Ökologische Problembereich
5.2 Entwicklungstendenzen
5.3 Ökologische Chancen durch Kooperation von Unternehmen und Hafenverwaltungen
6 Eckpunkte für eine ökologisch orientierte Hafenentwicklung
7 Literatur
Verzeichnis der Abbildungen
Abbildung l: Welthandel und Weltcontainer-Umschlag 1986 - 1996 und Prognose bis 2010
Abbildung 2 Weltcontainerumschlag nach Regionen 1986 - 1996 und Prognose 2010
Abbildung 3: Containerumschlag in Europa nach Umschlagtypen 1996 (1000 TEU)
Abbildung 4: Containerumschlag in Europa 1986 - 1996 (1000 TEU)
Abbildung 5: Feederverkehr in Europa nach Fahrtgebieten 1985 - 1996 (1000 TEU)
Abbildung 6: Weltcontainerflotte nach Schiffstypen 1986 - 1996
Abbildung 7: Containerschiffsbestellungen nach Schiffstypen 1997 - 1999
Abbildung 8: Kaimauerproduktivitäten in Europa, Nordamerika und Ostasien 1986 - 1996 (1000 TEU /km /Jahr )

Einleitung

In den vergangenen Jahren stand die Entwicklung in den großen Häfen Nordwesteuropas im Zeichen der Dynamik des Containerverkehrs. Der massive Ausbau der Umschlagskapazitäten, die Anpassung der seewärtigen Zufahrten der Häfen an die veränderten Anforderungen der Containerschiffahrt waren die sichtbarsten Zeichen dieser Entwicklung in den Häfen. Darüber hinaus aber beeinflußte diese Entwicklung auch in unterschiedlichem Maße die (regionalen) Verkehrsbelastungen des Zu- und Ablaufverkehrs der Häfen und entsprechende Anpassungsmaßnahmen der Verkehrsinfrastrukturen sowie der technisch-organisatorischen Strukturen des Containerhinterlandverkehrs. Diese Entwicklungen sind Ausdruck eines eindrucksvollen Wachstums des Weltcontainerverkehrs sowie eines tiefgreifenden Wandels der technischen, organisatorischen und ökonomischen Strukturen in der Seeschiffahrt.

Mit diesen stürmischen Entwicklungen traten auch ökologische Probleme der Hafenentwicklung stärker in den Vordergrund. Kümmerte sich die in den siebziger Jahren erstarkende Ökologiebewegung in den Hafenstädten zunächst vordringlich um Probleme der Gewässerverschmutzung, so wurden spätestens in den achtziger Jahren der wachsende Flächenverbrauch durch den geplanten Bau neuer Containerterminals sowie die Anpassung der seewärtiger Zufahrten ein weiterer Schwerpunkt ökologischer Kritik. Parallel dazu gerieten auch die Schiffe selber sowie der Schiffsbetrieb in den Mittelpunkt ökologischer Aufmerksamkeit. Schadstoffemissionen durch Schiffsantriebe und Schiffsanstriche, Probleme der Gefahrgutbeförderung und der Schiffsentsorgung stellen hier einige wichtige Ausgangspunkte dar. Dabei war eine ökologisch motivierte Kritik im Bereich der Schiffahrt und der Häfen von Anfang an mit einer gewissen ökologischen Ambivalenz ihrer Kritik konfrontiert. Im Vergleich zu den anderen Verkehrsmitteln wurde das Schiff von vielen Seiten häufig als ökologisch verträglicheres Verkehrsmittel angesehen, wobei der geringe Energieverbrauch pro transportierter Einheit als Bewertungskriterium gegenüber andere ökologisch relevante Belastungen der Seeschiffahrt in den Mittelpunkt gestellt wurde.

Schon relativ früh ist, ausgehend von einer ökologisch inspirierten Kritik die Frage der Hafenkooperation als eine Möglichkeit begriffen worden, angesichts des intensiveren Wettbewerbs zwischen Häfen und Hafenunternehmen die Hafenentwicklung ökologisch verträglicher zu gestalten. Der auf dem Wettbewerb der Häfen beruhende Entwicklungsmodus würde zu Überkapazitäten bei den Terminals führen. Des weiteren würden Großcontainerschiffe und Main-Port-Konzepte zu wachsenden Verkehrsbelastungen im Zu- und Ablauf der Seehäfen führen. Eine intensivere Zusammenarbeit der Seehäfen bzw. eine Begrenzung des Hafenwettbewerbs würde auch Möglichkeiten bieten, wettbewerbsbedingt verursachte ökologischen Probleme einzudämmen. Dabei wurde allerdings häufig nicht genau geklärt, was unter Hafenkooperation zu verstehen ist, wer die Akteure und Adressaten dieser Politik sein sollten und welche praktikablen Ansatzpunkte sich für eine auch ökologisch sinnvollere Zusammenarbeit im Hafenbereich bieten. Übersehen wurde auch häufig die Tatsache, daß es nicht ungewöhnlich ist, daß öffentliche Verwaltungen und auch Hafenunternehmen in Hafenfragen in einzelnen Bereichen und auf unterschiedlichen Ebenen zusammenarbeiten ohne daß der Wettbewerb in den ökonomischen Kernbereichen dadurch eingedämmt oder aufgehoben wurde.

Diese Vorschläge gelangten lange Zeit nicht über den Status von Außenseiterpositionen hinaus und wurden in der politischen Praxis praktisch nicht aufgegriffen. Diese Situation änderte sich jedoch in den neunziger Jahren. Verantwortlich dafür sind zwei eng miteinander zusammenhängende Entwicklungen. Zum einen ist es das weltweit zu beobachtende wachsende Engagement privater Unternehmen in den Kernbereichen des Seehafenumschlags und Veränderungen bei den Akteurskonstellationen in den Transportketten. Von Bedeutung sind in diesem Zusammenhang vor allem die in den vergangenen Jahren entstandenen großen Allianzen und Unternehmenszusammenschlüsse in der Containerschiffahrt als eine neue Stufe der Zusammenarbeit und Konzentration, sowie das wachsende Engagement von Schiffahrtsunternehmen im Hafenbereich. Auf der Hafenseite sind es die wachsende Anzahl rechtlicher Verselbständigungen und Privatisierungen von Hafenverwaltungen, deren Rückzug aus dem operativen Umschlagsgeschäft sowie veränderte Entwicklungsstrategien von Umschlagsunternehmen. Die Bildung der GATE (German Alliance Terminal Europe) durch die Bremer BLG und das in Hamburg ansässige private Umschlagsunternehmen Eurokai bildeten in der Bundesrepublik zu Beginn dieses Jahres [1998] ein spektakuläres Zeichen für das sich verändernde Feld in der Seehafenwirtschaft. Zum anderen sind es die Initiativen der EU-Kommission, die im vergangenen Jahr mit der Veröffentlichung eines Grünbuchs über Seehäfen und Seehafenverkehrsinfrastruktur die Diskussion über eine gemeinsamen Seehafenpolitik in der EU mündete.

Die folgende Kurzstudie soll einen Überblick über die Entwicklungen in der Schiffahrt und in den Häfen geben und Chancen einer ökologisch verträglicheren Hafenentwicklung in dem veränderten Feld der Seehafenwirtschaft ausloten. Als Beitrag für die Gestaltung einer zukunftsfähigen Hafenentwicklung, sollen nicht nur ökologische Probleme aufgezeigt und normativ ökologische Anforderungen an die Hafenentwicklung formuliert, sondern auch ökologische Ansatzpunkte für eine derartige Politik aufgezeigt werden, die dem Dreiklang von ökologischer, ökonomischer und sozialer Nachhaltigkeit gerecht werden.

Die Studie konzentriert sich auf die zentralen ökologischen Probleme, die mit der Entwicklung der Containerschiffahrt in Zusammenhang stehen. Dies ist die Problematik der Schiffsgrößen und der seewärtige Zufahrten, der wachsende Flächenverbrauch für die Umschlagterminals und verbunden mit den wachsenden Schiffsgrößen und technisch-organisatorischen Potentialen indirekt auch die Optimierung der Verkehrsverteilung und Reduzierung im Zu- und Ablaufverkehr der Seehäfen. Auf einzelne Hafenentwicklungsvorhaben wie beispielsweise die Vertiefung von Scheide, Außenweser oder Unterelbe, Altenwerder, den weiteren Ausbau des Containerterminals in Bremerhaven etc. wird nur insoweit eingegangen, als es für den Argumentationsgang sinnvoll ist. Ökologische Probleme der Schiffskonstruktion, des Schiffsantriebs oder des Schiffsbetriebs werden hier nicht behandelt. Auch wird auf die wichtige Frage der regionalwirtschaftlichen Rolle von Seehäfen und deren Veränderung, insbesondere hinsichtlich ihrer Bedeutung für Arbeitsplätze und Wertschöpfung nicht weiter eingegangen.

Im Mittelpunkt der Studie stehen damit die Fragen, wie der weiter wachsende Flächenverbrauch des Containerverkehrs in den Häfen sowie der weitere Ausbau der seewärtigen Zufahrten begrenzt werden können und welche Möglichkeiten zur ökologisch verträglicheren Gestaltung des Zu- und Ablaufverkehrs der Containerströme im Hinterland bestehen. Damit sind gleichzeitig die Kernbereiche des Wettbewerbs der Seehäfen und der Hafenunternehmen angesprochen. Es stellt sich somit auch die Frage nach den Chancen einer ökologisch verträglicheren Gestaltung von Hafenentwicklung im Spannungsfeld von Wettbewerb, Kooperation und Regulierung des Seehafenwettbewerbs.


Zunächst wird ein kurzer Überblick über die Entwicklung des Containerverkehrs (Kapitel l) sowie die internationalen Containerschiffahrt, die die Hafenentwicklung maßgeblich beeinflußt hat, gegeben (Kapital 2). Danach wird auf einige Faktoren und Entwicklungstendenzen der Entwicklung der Seehäfen, der Seehafenunternehmen und des Seehafenwettbewerbs eingegangen, wobei im besonderen die Situation in Nordwesteuropa berücksichtigt wird (Kapitel 3). Im Anschluß daran werden einige wichtige Aspekte der wettbewerbsrechtlichen Regulierung des Seehafenwettbewerbs in Europa unter besonderer Berücksichtigung des jüngst zur Diskussion gestellten Grünbuchs der EU-Kommission über Seehäfen und Seeverkehrsinfrastruktur diskutiert (Kapitel 4). Im darauf folgenden Abschnitt werden die wesentlichen Entwicklungstendenzen knapp zusammengefaßt und Schlußfolgerungen für Möglichkeiten und Chancen einer ökologisch orientierten Hafenentwicklung gezogen. Abschließend werden einige Eckpunkte für eine ökologisch orientierte Hafenentwicklung skizziert (Kapitel 6).

 

Anfang

Die Entwicklung des Containerverkehrs

Der Containerverkehr hat in den vergangenen Jahren nicht nur in Europa, sondern weltweit einen enormen Aufschwung genommen. Der Containerumschlag in den Seehäfen wächst schon seit längerer Zeit deutlich schneller als der Welthandel. Nach einer Prognose von Ocean Shipping Consultants Ltd. wird der Containerumschlag in 25 Jahren von 1986 - 2010 um das Sechs- bis Achtfache wachsen, während sich der Umfang des Welthandels nach dieser Prognose lediglich verdoppelt (vgl. Abbildung l). Diese prognostizierte Entwicklung setzt einen Trend fort, der bis in die siebziger Jahre zurückverfolgt werden kann.

Bei den Zahlen zum Wachstum des Containerumschlags muß angemerkt werden, daß mit dieser Kennzahl nicht die Anzahl der beladenen Container, die über See transportiert werden, und damit indirekt das gehandelte Gütervolumen, gemessen wird. Vielmehr wird hiermit die Anzahl der Umschlagsvorgänge zwischen Schiff und Kaimauer in den Seehäfen erfaßt. Jeder beförderte Container muß mindestens zweimal in den Seehäfen umgeschlagen werden, ist also in dieser Kennzahl mindestens doppelt gezählt. Hinzu kommt eine nicht unerhebliche Anzahl von Umschlagsvorgängen von Leercontainern sowie ein stark wachsender Bereich von Umschlagsvorgängen, der dem Containerverkehr von Zubringer- oder Feederschiffen zuzurechnen ist. Hinzu kommt, daß die Umschlagsvorgänge in TEU [TEU(Transport Equivalent Unit) = Maßeinheit für Container; 1 TEU entspricht einem 20 Fuß langem Container; ein 40 Fuß langer Container zählt 2 TEU] gemessen werden. Die Anzahl der tatsächlich beförderten Container verringert sich auch dadurch. Das in den Statistiken ausgewiesene Umschlagsvolumen stellt jedoch für die Entwicklung von Häfen einen wichtigen - und zudem allgemein verfügbaren - Entwicklungsindikator dar. Die spezifischen technischen, organisatorischen und ökonomischen Eigenarten des Containertransportsystems finden hierin einen angemessenen Ausdruck. Insbesondere auf die Bedeutung des Feederverkehrs wird weiter unten noch eingegangen werden.

Der Containerverkehr ist räumlich stark konzentriert und keinesfalls global über die gesamte Welt verteilt. Mehr als vier Fünftel des überseeischen Containerumschlags fallen auf Verkehre in Ostasien, Europa und Nordamerika (vgl. Abbildung 2). Mehr als die Hälfte des weltweiten Containerumschlags wird in lediglich 20 Häfen abgewickelt. Und die 20 größten Containerreedereien verfügen über fast drei Fünftel der weltweiten Stellplatzkapazität (Slot capacity) auf Containerschiffen.

Der Containerumschlag in Europa hat seinen Schwerpunkt im Nordkontinent (vgl. Abbildung 3). In den letzten Jahren holen die Mittelmeergebiete jedoch stark auf. Hier wird es in den kommenden Jahren wahrscheinlich zu stärkeren Einbrüchen für die Häfen in Nordwesteuropa kommen, wenn sich die Mittelmeerverkehre stabilisieren und diese Häfen ihre Wettbewerbsposition ausbauen (Gegenwärtig gibt es z.B. eine Containerzugverbindung von Rotterdam nach Mailand! Diese Stadt wird nicht etwa von Genua oder Venedig bedient). Auch ist in Zukunft ein stärkerer Wettbewerb der Mittelmeerhäfen in den osteuropäischen Ländern zu erwarten.

Innereuropäische und Feederverkehre, also die Zubringer- und Verteilerverkehre für den interkontinentalen Containertransport, weisen einen erheblichen Anteil am gesamten Containerumschlag auf (vgl. Abbildung 4). Der Feederverkehr ist in den vergangenen Jahren besonders in den Bereichen des Nordkontinents, Skandinaviens und des Baltikums, vor allem aber im Bereich des westlichen Mittelmeers gewachsen, wo der Feederverkehr gegenwärtig einen quantitativ größeren Umfang aufweist hat als im Bereich des Nordkontinents, (vgl. Abbildung 5).

Geht man davon aus, daß die Feederverkehre des Nordkontinents, der britischen Inseln, der skandinavischen Länder, des Baltikums sowie der Atlantikküste ein Resultat der Konzentration im Überseeverkehre des Nordkontinents sind, so stehen den 1996 im Überseeverkehr etwa 9,15 Mio. umgeschlagenen Containern am Nordkontinent mehr als 4,95 Mio. Umschlagsvorgänge im Feederverkehr gegenüber. Angenommen, alle Häfen in den angesprochenen Feedergebieten würden von den Überseeschiffen direkt angelaufen, dann würden für die Abwicklung derselben Containermengen Umschlagsanlagen im Umfang von etwa 2,5 Mio. TEU / Jahr oder etwas mehr als ein Viertel des überseeischen Containerverkehrs frei werden (vgl. Abbildung 4).

 

Anfang

Container und Schiffsgröße im Stückgutverkehr
Der Container als Voraussetzung für das Schiffsgrößenwachstum in der Stückgutschiffahrt

Der begrenzende Faktor der Schiffsgröße in den sechziger Jahren war die Umschlagtechnologie im Seehafen mit Kran, Sackkarre und Gabelstapler. Im Stückgutverkehr waren die Schiffsgrößen moderat. 12.000 - bis maximal 15.000 Tonnen Tagfähigkeit stellten das Maximum der Schiffsgröße im Stückgutverkehr dar. Der Stückgutumschlag war arbeitsintensiv und damit teuer. Außerdem war er zeitintensiv und zwang die Schiffe zu langen Hafenliegezeiten, in denen sie keine Transportleistungen erbringen konnten. Die seewärtige Erreichbarkeit der Häfen spielte in den großen Universalhäfen praktisch keine Rolle, da die seewärtigen Zufahrten in den meisten dieser Häfen an die größeren Abmessungen der Massengutschiffe angepaßt waren. Die Stückgutschiffahrt fuhr damit gleichsam im 'Tiefgangsschatten' des Massengutverkehrs.

In den sechziger Jahren wurden die Hafenliegezeiten neben den zeitintensiven Umschlagsprozessen noch dadurch verlängert, daß in vielen Häfen aufgrund des stark angewachsenen seewärtigen Güterverkehrs nicht genügend Abfertigungsmöglichkeiten vorhanden waren, sodaß Stückgutschiffe nicht selten mehrere Wochen in einem Hafen auf Reede liegen mußten, bevor sie be- und entladen werden konnten. Die port congestion (Hafenverstopfung) prägte das Bild im Stückgutverkehr über See. Der 'Schnelle Hafen' wurde als besonderes Qualitätsmerkmal von Seehäfen herausgestellt. Der Hafenumschlag wurde weiter durch den Umstand verteuert, daß die einzelnen Seehäfen aufgrund hoher Kosten im Zu- und Ablauftransport auf Straße und Schiene de facto regionale Monopole für den seewärtigen Güterverkehr für eine bestimmte Hinterlandregion besaßen und damit vergleichsweise hohe Umschlagstarife gegenüber den Reedern durchsetzen konnten.

Damit wurde in den sechziger Jahren der Seehafen als bottleneck (Flaschenhals) interkontinentaler Gütertransportketten ein immer größeres Problem für die Reedereien. Zentraler Ansatzpunkt ihrer Rationalisierungsbemühungen war die Zusammenfassung der Ladung zu Ladungseinheiten, um die Produktivität im Hafenumschlag zu steigern. Bereits seit längerer Zeit waren im Seegüterverkehr Paletten im Einsatz. Die Ladung wurde im Abgangshafen auf spezielle Stauer-Paletten geladen, dann mit dem Kran in das Schiff umgeschlagen. Im Empfangshafen wurde die Palette wieder ausgeladen und die Ladung von der Palette genommen. Allerdings versprach die bereits aus der militärischen Nachschublogistik des Ersten Weltkriegs bekannte Behältertechnologie, die im Vietnamkrieg einen großen Durchbruch erlebte, wesentlich größere Produktivitätsfortschritte im Hafenumschlag als die Palettentechnologie, die lediglich an einem partiellen Prozeß innerhalb des Umschlagsprozesses im Hafen ansetzte. Die Ladung wird bei dieser Technologie in Container gepackt, die wesentlich größere Ladungsmengen aufnehmen konnten als die Paletten. Die Containerabmessungen wurden durch die Verabschiedung einer ISO-Norm weltweit vereinheitlicht. Die Ladungseinheit der Palette wurde zur Einheitsladung des Containers weiter entwickelt. Damit wurde die technische Basis für eine durchgreifende Mechanisierung der Umschlagsvorgänge im Hafen und entlang der gesamten Transportkette von Haus zu Haus gelegt.

Parallel zur Entwicklung und Durchsetzung des Containers stellte sich auch die Frage nach geeigneten Stückgutschiffen, die die Container über See befördern konnten. In den sechziger Jahre standen mehrere konkurrierende neue Schiffstechnologien zur Auswahl:

Machbarkeits- und Kostenstudien zeigten, daß die verschiedenen Schiffstechnologien hinsichtlich der Umschlagsproduktivität im Hafen und der Gesamttransportkosten in etwa gleichwertig waren, die Technologie des Containerschiffs jedoch für den Seetransport und damit die Reedereien die meisten Kostenvorteile aufwies. Große Reedereien, die im Nordatlantikverkehr und im Verkehr von Europa nach Australien tätig waren, entschieden sich daher für das Containerschiff. Zu Beginn der siebziger Jahre wurde auch der Stückgutverkehr von Europa und Nordamerika nach Ostasien containerisiert.

Die Containertechnologie und das Containerschiff mit vertikalem Umschlag (LoLo) haben sich in einem spiralförmigen Entwicklungsprozeß gegenüber den anderen Technologien im Hochseeverkehr durchgesetzt (vgl. Deecke 1984). Die anderen Schiffstechnologien verschwanden weitgehend aus den Märkten, wie das Multipurpose-Schiff, sie wurden in anderen Fahrtgebieten, z.B. in der Fährschiffahrt im Kurzstreckenverkehr oder in Fahrtgebieten, in denen die Häfen über keine geeigneten Umschlagsausrüstungen verfügen eingesetzt (RoRo) oder überlebten in einzelnen Nischenmärkten des Überseeverkehrs, und wurden teilweise aus militärischen Gründen durch Dauersubventionen am Leben erhalten (Barge-Technologie).

Damit war eine Entscheidung getroffen, die nicht nur die Entwicklung in der Seeschiffahrt und den Seehäfen bis in die heutige Zeit nachhaltig bestimmt. Denn die Containertechnologie stellte einen kompletten technologischen Bruch mit den bisherigen Transport- und Umschlagtechnologien dar. Die Containertechnologie begründete ein eigenes Großtechnisches System (vgl. Bukold 1996: 87-96). Es waren Anpassungen in der gesamten Transportkette mit einem Milliardenaufwand an Investitionen notwendig:

Da diese Transportinfrastruktur zu Beginn der Einrührung des Containerverkehrs nicht vorhanden war, mußte die Reederei Sealand, die 1967 das erste Containerschiff nach Europa schickte, die notwendigen Lkw-Chassis für den Hinterlandtransport selber mitbringen. In Europa gab es schlichtweg keine. Dies mag das Ausmaß des technologischen Bruchs illustrieren. Es war jedoch nicht nur die physische Infrastruktur an Verkehrswegen, Verkehrsmitteln und Umschlaganlagen, die angepaßt werden mußten, sondern sie betraf auch eine Vielzahl organisatorischer und rechtlicher Regelungen (z.B. Beförderungstarife, Zoll-, Versicherungs- und Haftungsrecht).

Der weltweit genormte Container und das Containerschiff machten eine Mechanisierung der Umschlagsvorgänge im Seehafen und damit die Ablösung einer arbeitsintensiven handwerklichen durch eine kapital- und technikintensive industrielle Produktionsweise möglich. Was als Industrialisierung von Seetransport und Hafenumschlag begann und mit

einherging, hatte damit Auswirkungen, die weit über die Bereiche des Güterumschlags in den Seehäfen und des Seetransports hinausgingen. Zunächst waren sie Ausgangspunkt für einen Quantensprung im Wachstum der Schiffsgrößen.

 

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6000 TEU und mehr: Stufen des Schiffsgrößenwachstums im Containerverkehr


Bei den Stückgutschiffen fallen die Größenbeschränkungen. Verantwortlich dafür war vor allem die Mechanisierung des Umschlags von Containern. Durch die Normung der Containergrößen und ihrer Anschlageinrichtungen für Umschlaggeräte war ein hochgradig mechanisierter Güterumschlag und eine produktiverer Flurförderung auf den Umschlagterminals möglich geworden. Der gesamte Umschlagsvorgang wurde beschleunigt.

Damit war nicht nur ein probates Mittel zur Lösung der vielbeklagten port congestion gefunden. Durch die beschleunigten Umschlagsvorgänge in den Häfen veränderte sich auch das Verhältnis von Produktionszeiten, also der Fahrzeit, in denen das Schiff seine eigentliche Transportleistungen erbringt, und den umschlagsbedingten Liegezeit für die Schiffe. Dieses Verhältnis war einer der wesentlichen Gründe für die Begrenzung der Schiffsgrößen im Stückgutverkehr. Bei größeren Stückgutschiffen stiegen die umschlagsbedingten Liegezeiten, was dazu führte, daß die Erlöse aus dem Schiffsbetrieb, die nur durch den Transport erzielt werden so stark sanken, daß ein wirtschaftlicher Betrieb nicht mehr möglich war. Durch die Mechanisierung des Güterumschlags wurde es ökonomisch möglich, größere Schiffe zu bauen und einzusetzen.

Kostensenkungen werden aber nicht nur durch verkürzte Liegezeiten infolge der stark gestiegenen Umschlagsleistungen im Hafen möglich. Durch den Einsatz größerer Schiffe konnten im Bereich des Seetransports selber sinkende Stückkosten (economies of scale) realisiert werden. Mit der Einführung des Containers begann eine bis heute anhaltende Entfesselung der Schiffsgrößen im Stückgutverkehr.

Hatten die ersten Containerschiffe, die Ende der sechziger Jahre im Überseeverkehr eingesetzt wurden, noch eine Transportkapazität von 1.200 TEU, so stieg die Schiffsgröße rasch an. Mit der Eröffnung des Containerverkehrs von Europa nach Ostasien im 1972, also sechs Jahre nachdem das erste Containerschiff in Europa gelöscht wurde, wurde mit der 'Liverpool Bay' der Reederei OCL das erste 3.000-TEU Schiff in Dienst gestellt und die Stellplatzkapazität mehr als verdoppelt. Insgesamt dauerte es dann 25 Jahre bis mit der 'Regina Maersk' 1996 eine weitere Verdoppelung der Tragfähigkeit von 3.000 auf 6.000 TEU bei den Containerschiffen erreicht war (vgl. Abbildung 6).

In vielen großen Seehäfen führen die Containerschiffe damit aus dem 'Tiefgangsschatten' der Massengutschiffe heraus. Sprunghaft schnellten die Tiefgänge in der containerisierten Stückgutschiffahrt zu Beginn der siebziger Jahre auf 10-12m und verdoppelten sich damit annähernd innerhalb weniger Jahre. Erreichbarkeits- und Durchfahrtbeschränkungen bestimmten damit die Schiffsgröße nicht mehr nur in der Massengut-, sondern mehr und mehr auch auf den Hauptrouten der interkontinentalen Containerschiffahrt. In vielen Häfen wurden Anpassungsmaßnahmen bei den seewärtigen Zufahrten erforderlich. In Hamburg z.B. wurde die letzte Elbvertiefung 1972 auf 13,5m begonnen, die Schiffen mit einem Tiefgang bis 11,89 das tideunabhängige Erreichen und Verlassen des Hamburger Hafens ermöglicht.

Leitgröße für die maximale Schiffsgröße war bis Ende der achtziger Jahre die Befahrbarkeit des Panama-Kanals. Ein PANAMAX-Schiff darf maximal 294,13m lang und 32,31m breit sein, der Tiefgang darf nicht mehr als 12,04m betragen. Das größte PANAMAX - Schiff mit 4437 TEU Tragfähigkeit, die 'Frankfurt Express' von Hapag Lloyd, wurde in den neunziger Jahren in Dienst gestellt.


Jedoch wurde bereits 1988 die PANAMAX-Grenze bei Containerschiffen durchbrochen (vgl. Drewry Shipping Consultants 1996). Damit eröffneten sich Möglichkeiten für ein weiteres Wachstum der Schiffsgrößen. Teilweise konnten dabei auch Tiefgangsbeschränkungen in einzelnen Häfen umgangen werden: breitere und längere Schiffe haben bei gleicher Tragfähigkeit in der Regel einen geringeren Tiefgang. Dennoch beeinträchtigen Tiefgangsbeschränkungen in den Häfen angesichts des weiteren Wachstums der Schiffsgrößen die Einsatzmöglichkeiten der Schiffe ernsthaft. R.G. McLellan, Chef von P&O, einer der großen Containerreedereien, stellt hierzu lakonisch fest:"The world ist not designed for liners of the emerging dimensions" (McLellan 1997: 196).

In den neunziger Jahren wurden immer mehr POST-PANAMX-Schiffe in Dienst gestellt. Das gegenwärtig größte eingesetzte Containerschiff hat eine offizielle Stellplatzkapazität von 6600 TEU, nach Expertenschätzungen sind es aber eher 7000 TEU (die genaue Zahl ist nicht bekannt), eine Länge von 346m, eine Breite von 42,80m und einen Tiefgang von 14,60m. Zwei weitere sich derzeit in Bau befindliche Schiffe von P&O mit einer Tragfähigkeit von 6674 TEU reichen ebenfalls an diese Dimensionen heran (HANSA 1998; 34).

Technisch ist es bereits jetzt kein Problem, Schiffe mit einer Tragfähigkeit von 8000 TEU und mehr zu bauen. Zwei Werften (HDW und Samsung Korea) haben 8770-TEU-Schiffe im Entwurf fertig. Es liegen gegenwärtig allerdings keine Bestellungen vor. Ein derartiges Schiff hätte eine Länge von 335m, wäre 46m breit und hätte einen Tiefgang von 14m. Gegenüber zwei 4000-TEU-Schiffen hätte ein 8000-TEU-Schiff bei einer durchschnittlichen Auslastung von 90% ein Kostenvorteil von etwa 10% (THB 1997b).

Die zukünftig absehbare Entwicklung zeigt, daß bei den Indienststellungen neuer Containerschiffe in den kommenden Jahren die größte Zuwächse im Post-Panamax-Bereich liegen. Sowohl die Anzahl dieser Schiffe, als auch deren Stellplatzkapazität werden sich bis 1999 in etwa verdoppeln (vgl. Abbildung 7).

Dieser ab Ende der achtziger Jahre einsetzende Wachstumsschub bei den Containerschiffen hat eine weitere Welle von Anpassungsmaßnahmen seewärtiger Zufahrten ausgelöst. In Nordwesteuropa sind hier bis auf Rotterdam alle großen Containerhäfen betroffen: Antwerpen, Bremerhaven, Hamburg und Felixstowe. Lediglich der an die Küste (Maasvlakte) 'abgewanderte' Containerverkehr des Rotterdamer Hafens kann weiter im Tiefgang des Massengutverkehrs mit schwimmen. Mit Wassertiefen bis zu 22m und einer Fahrrinne, die über 100km in die Nordsee hinein ausgebaggert wird, sind in diesem Teil des Rotterdamer Hafens auch für die gegenwärtig größten Containerschiffe keine Zufahrtsbeschränkungen vorhanden.

 

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Probleme und Begrenzungen eines weiteren Wachstums der Schiffsgrößen

Wenn auch die Tiefgangsprobleme und damit die Erreichbarkeit der großen Seehäfen ein wichtige Restriktion bei der weiteren Entwicklung der Schiffsgrößen darstellen so stellt sich das Problem wesentlich komplexer dar. Denn ein weiteres Wachstum der Schiffsgrößen ist auch an spezifische Voraussetzungen in den jeweiligen Fahrtgebieten geknüpft und zudem mit einem ganzen Bündel technischer, organisatorischer und ökonomischer Problemen verbunden.

Zunächst einmal ist auffällig, daß die großen Containerschiffe mit 4000 und mehr TEU Tragfähigkeit gegenwärtig fast ausschließlich im Europa-Ostasien-Verkehr und den Pazifik-Verkehren zwischen Nordamerika und Ostasien, kaum aber im Nordatlantik-Verkehr, der dritten großen Magistrale des Weltcontainerverkehrs, eingesetzt werden. Dies legt die Vermutung nahe, daß hierfür nicht nur ein zu geringes Ladungsaufkommen verantwortlich ist, sondern daß das Verhältnis von Umschlags- zu Transportzeit bei den noch größeren Schiffen wieder zu betriebswirtschaftlichen Problemen führt. Bei den Container-Jumbos handelt es sich damit um eine Art Größenspezialisierung in der Containerschiffahrt, die nur für einige wenige Fahrtgebiete und Einsatzbereiche ökonomisch Erfolg verspricht.


Technische, operative und ökonomische Probleme noch größerer Containerschiffe wurden von McLellan anhand eines fiktiven 15.000 TEU-Schiff analysiert (McLellan 1997: 203 - 211). Nachdem 1972 zum ersten mal die Grenze von 3000 TEU überschrittenen wurde und es 25 Jahre gedauert hat, bis eine Verdoppelung der Stellplatzkapazität bei einem Schiff erreicht wurde, fragt McLellan, wie lange es dauern wird, bis eine weitere Verdoppelung der Tragfähigkeit bis 15.000 Containereinheiten pro Schiff erreicht würde und welche technischen, operativen und ökonomische Probleme mit einem derartigen Schiff verbunden sind.

Ein derartiges 15.000 TEU-Schiff hätte eine Länge von 400 Metern, eine Breite von 69 Metern und der Tiefgang läge zwischen 14 und 15 Metern. Die Container wären in 28 Reihen im Schiff gestaut. Gegenwärtig sind keine Schiffsmotoren für derartig dimensionierte Schiffe entwickelt. Die Umschlagsgeschwindigkeit in den Häfen muß drastisch erhöht werden, was neu konstruierte Umschlagssysteme und Kaianlagen voraussetzt (vgl. hierzu auch HDW/Eurokai/ISL/LHB/Noell 1994: 58 - 140), etwa dadurch, daß die Schiffe von zwei Seiten gleichzeitig bearbeitet werden. Die Kaimauern müßten für die sehr viel höheren Eigengewichte und Belastungen der Containerbrücken neu ausgelegt werden. Die Stauflächen auf den Terminals müßten erheblich ausgeweitet werden, um die stoßweise anfallenden großen Containermengen bewältigen zu können. Die größeren Flächen erfordern durchschnittlich längere Wege für die Flurförderung auf den Terminals, was wiederum höhere Kosten verursacht.

Damit ein Liniendienst im Europa-Fernost-Dienst eine wöchentliche Abfahrt realisieren kann, müssten anstelle der gegenwärtig 9 Schiffe 12 Schiffe eingesetzt werden. Die Rundreisezeit eines Schiffes würde trotz einer um etwa 40% höher angesetzten Umschlagsgeschwindigkeit von gegenwärtig 69 auf 84 Tage steigen. Und dies nur dann, wenn der Suez-Kanal ausgebaut wird, denn Schiffe mit 69m Breite können den Suez-Kanal nicht mehr durchqueren. Insgesamt steigen damit die Stückkosten für den einzelnen beförderten Container wieder und die Vorteile der Massenproduktion durch größere Schiffe und sinkende Stückkosten werden konterkariert. Nach einer Studie der Rotterdamer MERC (Maritiem Economisch Research Instituut) flacht die Stückkostendegression bereits ab 9000 TEU erheblich ab (THB 1997a).
Absehbar ist daher in den kommenden Jahren ein eher evolutionärer Verlauf des Schiffsgrößenwachstums um 1000 maximal um 2000 TEU zusätzlicher Stellplatzkapazität pro Schiff. Alle anderen Entwicklungen zu noch größeren Schiffen sind gegenwärtig Spekulation aber nicht ausgeschlossen.
Eine andere technische Möglichkeit des weiteren Schiffsgrößenwachstums besteht in einem Wechsel des Schiffstyps. Jüngst wurde eine technisch-ökonomische Studie für ein 12.000 TEU-Schiff von der Japan Container Association vorgestellt (vgl. World Cargo News 1997: 34-35). Dabei wird Abschied genommen von Vollcontainerschiffen mit Lo-Lo-Technologie und auf die Barge-Technologie gesetzt. Ein JBC (Jumbo Barge Carrier), befördert 6 Barges, mit einer Tragfähigkeit von jeweils 2.000 TEU. Der JBC hätte ein Länge von 426m, eine Breite von 75m und ein Tiefgang von 14,8m. Die Barges haben eine Länge von 124m und die Panamax-Breite von 32,2m. Vor den Häfen werden diese Barges ausgeschwommen und dann zu Terminals in Häfen geschleppt. Bei diesem Vorschlag besteht die Möglichkeit des weiteren Größenwachstums der Schiffsgefäße in der Entkoppelung von Schiffs- und Hafenumschlag.
Ein Liniendienst mit derartigen Schiffen hätte gegenüber einem Liniendienst mit Lo-Lo-Vollcontainerschiffen auch erhebliche ökonomische Vorteile. Modellrechnungen für einen Nordatlantik-Dienst zwischen Europa und Nordamerika haben ergeben, daß ein Liniendienst mit einer wöchentlichen Abfahrt auf dem Nordatlantik zwischen Europa und Nordamerika mit nur zwei Schiffen möglich ist. Die Umlaufzeit für ein Schiff liegt bei 11 Tagen, jeweils l Tag ist für den Umschlag reserviert und l Tag bleibt als Reserve. Allerdings ist auch hier, wie bei den anderen größeren Modellschiffen das Problem des Schiffsantriebs bisher nicht gelöst. Bei einer durchschnittlichen Auslastung von 65% und einer Frachtrate, die 400 US$ unter der jetzigen liegt, würde bei einem Dienst mit zwei JBC's und 24 Barges ein operativer Überschuß von 278 Mio. US$ pro Jahr erzielt werden, der Reingewinn liegt nach der Modellrechnung bei 5,5 US$ pro Rundfahrt und JBC. In der Kalkulation sind auch Schlepperkosten, Hafengebühren etc. mitberücksichtigt.
Diese Technologie hätte zudem den Vorteil, daß von einem Schiff bzw. Liniendienst mehrere Häfen bedient werden können, ohne daß diese von den Schiffen separat angelaufen werden müssen. In einem Häfen könnten mehrere Terminals ohne Probleme bedient werden, ohne daß das Schiff im Hafen umgelegt oder Container innerhalb des Hafens befördert werden mußten. Auch können aufgrund der vergleichsweise geringen Abmessungen der Bargen (2000 TEU) insgesamt eine größere Anzahl von Häfen durch überseeische Containerdienste bedient werden, ohne Tiefgangs- oder Größenrestriktionen befürchten zu müssen. Schließlich müssen die Barges nicht nur Container befördern. Die JBC würden also auch einen flexibleren Schiffseinsatz ermöglichen. Auslastungsprobleme durch Schwankungen im Containeraufkommen könnten durch die Beförderung andere Ladung verringert werden.
Auch wenn derzeit nicht absehbar ist, ob derartige Schiffe gebaut und eingesetzt werden, so verdeutlicht dieses Beispiel, daß die Diskussion um ein weiteres Wachstum der Schiffsgrößen im Containerverkehr noch längst nicht abgeschlossen ist. Es gibt ökonomisch attraktive, technische Alternativen zum derzeitig favorisierten Vollcontainerschiff, die auch unter fiskalischen und ökologischen Aspekten Vorteile ausweisen. Damit bleibt der nachträglichen Spekulation überlassen, was passiert wäre, wenn in Nordwesteuropa bereits vor zehn Jahren eine Diskussion in den Mitgliedstaaten der EU über 'notwendige' Vertiefungen der seewärtigen Zufahrten aufgrund wachsender Schiffsgrößen im Containerverkehr sowie deren Kosten und ökologische Folgen zu der Einsicht gerührt hätte, die Zufahrten nach Antwerpen, Southampton, Bremerhaven, Hamburg und anderen Häfen nicht zu vertiefen.

Massenproduktion, Kostensenkung und Überkapazitäten

Die Mechanisierung des Hafenumschlags machte ein Wachstum der Schiffsgrößen im Containerverkehr möglich. Wie dargestellt, ist dieses Wachstum jedoch nicht unbegrenzt, sondern wird durch ein komplexes Geflecht fahrtgebiets- und hafenspezifischer sowie technisch-organisatorischer und ökonomischer Faktoren beeinflußt. Standen zu Beginn des Containerverkehrs ganz die möglichen Kostensenkungen im Schiffstransport im Vordergrund, so beeinflußten mit weiter wachsenden Schiffsgrößen Auslastungsprobleme der Schiffe ihre Rentabilität in immer größerem Maße. Denn der ökonomisch erfolgreiche Betrieb dieser Schiffe beruht auf einer hohen durchschnittlichen Auslastung und damit sinkenden Stückkosten pro transportiertem Container. Um die Auslastung der Schiffe sicher zu stellen, gingen die Containerreeder daher 'an Land' und versuchten unter Ausschaltung der Speditionen die Basisauslastung ihrer Schiffe durch direkte Kontrakte mit Großverladern sicherzustellen. "The Container battle is a battle fought ashore" lautete spätestens seit Ende der siebziger Jahre ein vielzitiertes Motto in der internationalen Containerschiffahrt (vgl. ausführlich Bukold/Deecke/Läpple 1991: 16-20).

Neben den Problemen einer kontinuierlich hohen Auslastung der Schiffe waren die Schiffahrtsunternehmen mit Überkapazitäten auf den Schiffahrtsmärkten konfrontiert. Das Problem ist in der Linienschiffahrt seit langem bekannt. Saisonale Schwankungen im Ladungsaufkommen und unterschiedlich große Ladungsströme auf der Hin- und Rückfahrt in einzelnen Fahrtgebieten, führten regelmäßig zu einer latenten Situation von Überkapazitäten in der Linienschiffahrt, da eine Produktion 'auf Lager' im Transport praktisch nicht durchgeführt werden kann. Ein ruinöser Preiswettbewerb unter den Reedereien wurde mit Hilfe von Preisabsprachen in Linienkonferenzen weitgehend vermieden, auch wenn es immer Reedereien gab, die als Außenseiter außerhalb der Konferenzen führen.

Die Gefahr von Überkapazitäten auf den Schiffahrtsmärkten wächst aber systematisch, wenn kleinere Schiffe durch größere Schiffe ersetzt werden. Eine Reederei, die beispielsweise in einem Fahrtgebiet ihre 3000 TEU-Schiffe durch 4000 TEU-Schiffe ersetzt, hat in einem Zeitraum von vielleicht zwei Jahren ihre Transportkapazität um ein Viertel erhöht. Sie kann in der Regel nicht weniger Schiffe einsetzen, da sonst die Abfahrtsdichte verringert wird und sich damit die Servicequalität verschlechtert. Die Hoffnung, durch den Einsatz größerer Schiffe Kostenvorteile und damit mehr Marktanteile in dem Fahrtgebiet zu erringen, wird dann aber allzu oft dadurch zunichte gemacht, daß die Wettbewerber ebenfalls durch den Bau und Einsatz größerer Schiffe versuchen im Kostenwettbewerb mitzuhalten. Die 'ausgemusterten' Schiffe werden häufig weiterhin auf den Märkten eingesetzt, da sie technisch noch nicht veraltet sind und verschärfen damit das Problem der Überkapazitäten weiter. Während das jährliche Wachstum des weltweiten Containertransportaufkommens in den vergangenen Jahren um die 10% gelegen hat, ist das Angebot der Stellplatzkapazität um etwa 20% gestiegen, bei den 20 größten Containerreedereien sogar um durchschnittliche 36% (Krämer 1998: 15).

Allianzen und Zusammenschlüsse

Diesen Problemen ist alleine mit Preisabsprachen nicht mehr beizukommen. Die Überkapazitäten rührten in einigen Fahrtgebieten zum zeitweiligen Verfall der Linienkonferenzen. Außerdem beobachten die Wettbewerbshüter in Nordamerika und der EU seit einigen Jahren die Kartelle in der Linienschiffahrt aufmerksam und haben bereits mehrere Male einzelne Regelungspraktiken untersagt bzw. mit Auflagen versehen haben.

So sind als Reaktion auf dieses Problem der Überkapazitäten in den vergangenen Jahren verstärkt Aufkäufe und Zusammenschlüsse von Reedereien sowie neue Formen der Zusammenarbeit entstanden. Seit 1996 wurden 6 Zusammenschlüsse und 14 Aufkäufe in der internationalen Containerschiffahrt gezählt (Fossey 1998:37, 38). Von den weltweit 20 größten Containerreedereien waren 1997 18 in mehreren großen Allianzen zusammen geschlossen. Durch Unternehmenszusammenschlüsse und Allianzen versprachen sich die Reedereien Kosteneinsparungen und eine Stabilisierung der Frachtraten. Die Erfolge blieben allerdings hinsichtlich der Transportpreise weitgehend aus. Auf den drei Hauptrouten der Welt sind die Frachtraten "in weniger als zwei Jahren um durchschnittlich rund 20% zurückgegangen" (Iten 1998: 4).

Nachdem 1997 zwei spektakuläre Zusammenschlüsse von Großreedereien stattfanden und die bestehenden Allianzen nicht in der Lage waren, den Preisverfall auf den beiden wichtigsten Routen des Weltcontainerverkehrs (zwischen Nordamerika und Ostasien sowie Europa und Ostasien) nennenswert aufzuhalten, wurden die Allianzen zu Beginn dieses Jahres neu strukturiert. Danach gibt es jetzt 5 große Allianzen (Fossey 1998: 36, Lloyd's Shipping Economist 1998: 2l):
• Maersk/Sea-Land, 2 Reedereien, 167 Schiffe, 438.000 TEU Stellplatzkapazität
• Global Alliance, 3 Reedereien, 90 Schiffe, 325.000 TEU Stellplatzkapazität
• Grand Alliance, 5 Reedereien, 93 Schiffe, 350.000 TEU Stellplatzkapazität
• Hanjin/Tricon, 4 Reederein, 85 Schiffe, 277.000 TEU Stellplatzkapazität
• Cosco/K Line/Yangming, 3 Reedereien, 65 Schiffe, 212.000 TEU Stellplatzkapazität. .

Alle Gruppen verkehren auf den drei Hauptrelationen im Weltcontainerverkehr (Nordamerika - Ostasien, Nordamerika - Europa, Europa - Asien) und bieten spezielle Dienste für den Mittelmeerraum an. Dabei können die Allianzen auf den Hauptrelationen zwischen 3 und 9 wöchentliche Abfahrten in jeder Richtung anbieten. Es bleibt abzuwarten, ob es der Containerschiffahrt durch diese Restrukturierungsmaßnahmen gelingt, ihre Kosten- und Erlösprobleme zu lösen. Auf jeden Fall ist deutlich geworden, daß das Wachstum der Schiffsgrößen in der Containerschiffahrt diese Probleme zu einem guten Teil erst erzeugt hat.

Entwicklung der Seehäfen und des Seehafenwettbewerbs
Die Entkoppelung von Güterumschlag und Beschäftigung

Nachdem die Entwicklungen in der Containerschiffahrt etwas näher beleuchtet worden sind, werden nun die Auswirkungen auf die Häfen skizziert. Nur kurz soll auf die wesentlichen unmittelbaren Auswirkungen eingegangen werden. Zum ersten führte die (nachholende) Industrialisierung des Güterumschlags aufgrund der massiven Produktivitätssteigerungen zu Arbeitsplatzverlusten in den operativen Bereichen des Güterumschlags (vgl. Läpple/Deecke/Spiegel 1994). Zudem wurden durch die neue Umschlagstechnologie ehemals originäre Hafentätigkeiten - wie das Stauen der Ladung im Schiff - gleichsam in das Hinterland verlagert: sie tauchen dort in veränderter und abgespeckter Form z.B. als Packen der Container wieder auf und werden damit zu 'footloose functions' (Läpple 1995: 466), die keine bevorzugte Standortbindung mehr ausweisen. Ebenfalls relativiert sich die räumliche Bindung von Dienstleistungen an den Hafen, die dem Güterumschlag vor- oder nachgelagert sind. Bei Warenbehandlung und -Weiterverarbeitung, Lagerung und Kommissionierung von Gütern, die vormals vor allem aufgrund hoher Umschlagskosten in den Seehäfen an der Schnittstelle zwischen Wasser und Land lokalisiert waren, müssen die Seehäfen nun mit Standorten im Hinterland konkurrieren. Die Seehafenfunktion wird weitgehend auf die elementare Funktion des Güterumschlags an der natürlichen Schnittstelle von Land und Wasser reduziert. Der Hafen entwickelt sich in der Tendenz zu einer Containerschleuse (Deecke/Läpple 1996: 340), dem über die Umschlagsfunktion hinaus lediglich bescheidene Möglichkeiten zusätzlicher Wertschöpfung "am Rande der fließenden Ware" (Bukold/Deecke/Läpple 1991: 45) verbleiben.

Der Arbeitsplatzabbau verlief zu Anfang der Einführung des Containerverkehrs noch sehr moderat. Zum einen konnten die Rationalisierungsvorteile des Containerumschlags aufgrund noch nicht ausgereifter Technologien und mangelnder Erfahrung in der Ablauforganisation noch nicht voll genutzt werden. Auch wurde anfangs nur ein vergleichsweise geringer Anteil des Stückguts in Containern transportiert, der konventionell transportierte Anteil war noch erheblich und wuchs zudem mengenmäßig an. Spätestens in den achtziger Jahren jedoch machte sich die Entkoppelung von Umschlag und Beschäftigung in allen Häfen, die Containerverkehre in nennenswertem Umfang abwickelten, deutlich bemerkbar (Deecke 1995: 14f.). In Hamburg werden beispielsweise heute mehr als 80% aller Stückgüter in Containern transportiert. Das Wachstum des konventionell umgeschlagenen Stückguts ist in den neunziger Jahren entweder zum Erliegen gekommen (Rotterdam und Antwerpen) oder wie in Hamburg oder Bremerhaven absolut rückläufig.

Auch wenn der organisatorisch-technische Strukturwandel in den dispositiven Bereichen des Güterumschlags, sowie bei den vor- und nachgelagerten Dienstleistungen zu Beschäftigungsgewinnen gerührt hat, die die Verluste in den operativen Bereichen teilweise kompensieren konnten, so hat die Industrialisierung der Hafenarbeit dazu beigetragen, daß der Güterumschlag in den Seehäfen nicht mehr zu den Wachstumsträgern der regionalen Beschäftigung in den Seehafenregionen gehört. Umschlagswachstum ist nicht mehr automatisch mit Beschäftigungswachstum verbunden, sondern kann sich sogar ins Gegenteil verkehren. Dabei variiert diese Entwicklung in Dynamik und Ausmaß in den einzelnen Häfen.

Die Relativierung der klassischen Standortqualitäten von Seehäfen

Gewöhnlich werden mehrere Kriterien genannt, die Reeder bei der Auswahl für ihren Liniendienst an einen Hafen anlegen. Da ist zunächst einmal die geografische Lage des Hafens zu nennen, insbesondere die räumliche Nähe zu Ballungsräumen im Hinterland sowie das Ladungsaufkommen, das die Hafenregion selber aufweist (die sog. loco-quote). Hierüber bestimmt sich das mögliche Ladungsaufkommen, das ein Reeder für seine Schiffe mobilisieren kann. Auch die Hafenanlagen selber (Art und Umfang, technische, betriebliche Auslegung, Telematikdienste) spielen eine Rolle. Sodann sind die seewärtige Erreichbarkeit der Häfen sowie die Preise der angebotenen Dienstleistungen von Bedeutung. Schließlich spielen auch die Hinterlandanbindungen (Schiene, Straße, Binnenwasserstraßen) eine wichtige Rolle, wobei es nicht nur um den Ausbau und den Zustand der Verkehrswege, also um die physische Erreichbarkeit geht, sondern wesentlich auch um die ökonomische Erreichbarkeit mit schnellen und kostengünstig angebotenen Verkehrsmitteln.

Diese 'klassischen' Faktoren behalten weiterhin ihre Gültigkeit, werden aber angesichts der Entwicklungen in der Containerschiffahrt relativiert. Andere Faktoren treten hinzu, alte werden unwichtiger oder verändern ihren Stellenwert. Von ausschlaggebender Bedeutung sind die Veränderungen auf der Schiffahrtsseite. Der Einsatz von Großschiffen und der Zwang zur Verringerung von Hafenliegezeiten zwingen die Reeder dazu, die Anzahl der anzulaufenden Häfen für ein Schiff auf seiner Rundreise zu verringern. Sie müssen daher versuchen, die Ladung auf die wenigen zu bedienenden Häfen umzulenken und dabei möglichst wenig zusätzliche Kosten verursachen. Containerredereien haben dafür Seefeederverkehre als neue Gestaltungsoption genutzt. Damit wurde es möglich, ganze Fahrtgebiete -z.B. den Ostseeraum - nicht mehr von Großschiffen bedienen zu lassen. Auch eröffnen sich damit Möglichkeiten der Substitution von landgestützten Verkehrsträgern durch Seeverkehre. Die bereits erwähnte Ausschaltung der Spediteure und die Direktkontakte mit Großkunden sowie die Tarifgestaltung unterstützen diese Entwicklung. Dieses häufig auch als Main-Port-Konzept (im Unterschied zu einem Main Port, der das Hauptverkehrsgebiet eines einzelnen Hafens in Übersee bezeichnet) genannte Problem ist so alt wie die Containerschiffahrt selber.

In den Main Ports entstehen durch die Seefeederverkehre zusätzliche Beschäftigungsmöglichkeiten, denen aber Rationalisierungsnotwendigkeiten gegenüberstehen, die eine direkte Folge der wettbewerblichen und operativen Probleme des Einsatzes von Großschiffen in der Containerschiffahrt sind. Eine weiteres Größenwachstum der Containerschiffe hätte mit großer Wahrscheinlichkeit den Bau neuer Terminals und einen weiteren Rationalisierungs- und Automatisierungsschub im Containerumschlag zur Folge, der in den Seehäfen den Verlust von Arbeitsplätzen und Wertschöpfung in größerem Umfang zur Folge hätte. Bereits jetzt sind auf der Rotterdamer Maasvlakte Terminals in Betrieb, die gegenüber den operativen Abläufen auf den Containerterminals eine neue Stufe in der Automatisierung bedeuten. Gegenwärtig ist nicht eindeutig absehbar, ob Terminals mit 'klassischen' Abläufen, durch inkrementelle Verbesserungen der herkömmlichen Technologien zu ähnlichen Produktivitätssteigerungen und damit Kostensenkungen in der Lage sein werden, wie die kapitalintensiven Terminals mit weitgehend automatisierten Abläufen auf der Maasvlakte.

In Europa ist es Reedereien bisher nicht gelungen, ein Ein-Hafen-Konzept durchzusetzen. Trotzdem eröffneten sich den Schiffahrtsunternehmen insgesamt wachsende Möglichkeiten der Gestaltung von raumbeherrschenden Transportsystemen für interkontinentale Containerverkehre. Sie betrachten einzelne Häfen als Bestandteile eines Systems zur Steuerung von Containerströmen in großräumigen Produktions- und Absatzregionen und nicht als einzelne isolierte Häfen mit einem abgrenzbaren Hinterland und spezifischen Standortvorteilen. Dies ist bei den Reedereien mit einer geografischen Vergrößerung der Planungsräume verbunden:
Vom Hinterland eines einzelnen Hafens, das ggf. Überschneidungen mit dem Hinterland anderer Konkurrenzhäfen aufweist über das Einzugsgebiet einer Range und den europäischen Raum bis hin zu Beherrschung der wichtigsten Magistralen des globalen Containerverkehrs zwischen Europa, Nordamerika und Ostasien bei den bereits erwähnten Allianzen.

Charakteristisch für diese Horizontverschiebung vom einzelnen Hafen und seinem Hinterland hin zu komplexen logistischen Raum-Zeitkonfigurationen (Läpple 1995: 37) bei Planung und Rationalisierungsstrategien von Reedereien ist die Relativierung der Standortfaktoren des einzelnen Hafens. Nicht mehr sie und das Hinterland sind alleine ausschlaggebend für die Hafenwahl. Ein Hafen wird dann in den Fahrplan eines Dienstes aufgenommen, wenn er sich im Rahmen einer geeigneten Kombination mit anderen Anlaufhäfen als geeignet erweist, die von der Reederei bzw. der Allianz kontrollierten Containerströme unter Service- und Kostengesichtspunkten optimal zu gestalten. Bei der Minimierung der Kosten greift anstelle der Betrachtung isolierter Kosten der einzelnen Stufen der Transportprozesse zunehmend eine Gesamtkostenbetrachtung für die Bedienung des jeweiligen Raumes über alle Stufen und Prozesse der Wertschöpfung des Unternehmens hinweg.

Mit diesem logistischen Perspektivenwechsel und der geographischen Maßstabsverschiebung wird der Kriterienkatalog für die 'Hafenwahl' wesentlich komplexer, da in wesentlich systematischere Weise interdendente Aspekte der Organisation von Wertschöpfungsprozessen über mehrere Stufen der Transportkette integriert werden. Nachteile eines Hafens bei einem Faktor können durch Faktoren kompensiert werden, die im Rahmen logistischer Gesamtkostenbetrachtungen eine Rolle spielen aber mit den jeweiligen Hafenqualitäten nichts mehr zu tun haben. Dies gilt auch bei annähernder Gleichwertigkeit zweier oder mehrerer Häfen für ein Schiffahrtsunternehmen bzw. einer Allianz, auch wenn es für die regionalen Akteure in den Häfen häufig so aussieht, als ob die Qualitäten des Hafen selber den Ausschlag geben. Im Übrigen spielt der Kostendruck aufgrund des Zwanges zur Auslastung der Großschiffe und der Überkapazitäten bei den Containerschiffen nach wie vor nach wie vor eine ganz erhebliche Rolle.

Diese von der Schiffahrtsseite ausgehenden veränderten Wettbewerbskonstellationen bestimmen die Entwicklung der Häfen maßgeblich. Sie haben zu einer enormen Verschärfung des Hafenwettbewerbs geführt. Dies gilt insbesondere für die großen Seehäfen in Nordwesteuropa, die durch eine weltweit einmalige Konstellation gekennzeichnet sind. Einerseits überschneiden sich die Einzugsgebiete der Häfen durch den hervorragenden Ausbau der Hinterlandverkehrswege und den Umstand, daß mehrere große Seehäfen geografisch sehr nahe beieinander liegen. Andererseits ist das Seehafensystem durch ein hohes öffentliches Engagement loyaler, regionaler und nationaler öffentlicher Körperschaften in Kombination mit einem bisher kaum rechtlich regulierter Wettbewerb gekennzeichnet. Diese Gesamtkonstellationen bewirkt einen intensiven Wettbewerb von Häfen und Hafenunternehmen untereinander, der sich vor allem ein hohes Ausmaß an Investitionen in den Häfen niederschlägt.

Schiffsgröße und die Anpassung seewärtiger Zufahrten

Das Größenwachstum der Containerschiffe machte Vertiefungs- und Anpassungsmaßnahmen bei den seewärtigen Zufahrten in fast allen großen Universalhäfen in Nordwesteuropa erforderlich. Zur Aufrechterhaltung der notwendigen Wassertiefen sind laufende Unterhaltsbaggerungen und damit Sedimententnahmen und/oder -umlagerungen in den seewärtigen Zufahrten sowie in den Häfen erforderlich. Die gebaggerten Sedimente in den Häfen sind häufig stark kontaminiert, sodaß sie separat deponiert und/oder mechanisch behandelt werden. Aus ökologischer Sicht treten damit in drei Bereichen Gefährdungen auf:
• Die Vertiefungs- und Anpassungsmaßnahmen stellen erhebliche Eingriffe in ökologisch sehr sensible Bereiche der Küstenästuare dar.
• In die Ästuare wird durch Unterhaltsbaggerungen laufend eingegriffen.
• Die Deponierung und Behandlung von kontaminierten Sedimenten erfordert weitere Naturressourcen und verursacht selber potentiell weitere ökologische Belastungen.

Wenn auch die Deponierung und Behandlung von kontaminierten Sedimenten nicht als direkte Folge der Containerschiffahrt angesehen werden kann, da die Ursachen der Kontaminierung nicht im Schiffsverkehr liegen, so wird das Problem doch im wesentlichen durch die wachsenden Schiffsgrößen erzeugt, da sie Ausbaggerungen in größerem Umfang notwendig machen. Versuche vor allem der Rotterdamer Hafenverwaltung in den achtziger Jahren, durch eine groß angelegte Kampagne eine Reduzierung der Schadstoffeinträge im Oberlauf des Rheins mit dem Ziel der Vermeidung der separaten Deponierung des Hafenschlicks zu erreichen, sind gescheitert. Auch wenn es zu deutlichen Reduzierungen der Schadstoffeinträge in Rhein, Scheide, Weser und Elbe kommt, ist gegenwärtig nicht absehbar, wann die Sedimente nur noch so gering kontaminiert sind, daß eine separate Deponierung nicht mehr notwendig wird. Als geringer Trost bleibt nur, daß die derart aus den Flüssen gebaggerten und auf Deponien abgelagerten Schadstoffe zunächst einmal dauerhaft aus den Gewässern entfernt wurden, verbunden mit der Hoffnung auf zukünftige ökologisch und kostenmäßig erträgliche 'Reingungstechnologien'.

Es stellt sich damit die Frage, ob diese Vertiefungsmaßnahmen tatsächlich wirtschaftlich unabweisbar sind und ob es politische Ansatzpunkte und Eingriffsmöglichkeiten gibt, die weitere Vertiefungsmaßnahmen effektiv verhindern und mittel- und langfristig sogar zurückzunehmen. Dabei wird zunächst auf die Problematik der in der Containerschiffahrt tatsächlich genutzten Tiefgänge eingegangen.

Maximaltiefgänge und tatsächliche Tiefgangsausnutzung in der Containerschiffahrt

Das Problem unzureichender Wassertiefen bei den seewärtigen Zufahrten ist alt. Die letzte große Vertiefungswelle in den großen europäischen Universalhäfen hat in den siebziger Jahren stattgefunden. In vielen Fällen spielte dabei der neu etablierte Containerverkehr und die schlagartig vergrößerten Schiffsgrößen in den containerisierten Stückgutverkehren eine ausschlaggebende Rolle. Die Schiffsgrößen und damit auch die Tiefgänge der Schiffe wuchsen in den folgenden Jahren sukzessiv an. Bereits seit Beginn der achtziger Jahre gibt es Containerschiffe, die einen Tiefgang von mehr als 12m ausweisen und damit viele Häfen nicht mehr jederzeit erreichen oder verlassen können. Ab Mitte der achtziger Jahre, spätestens aber mit der Entscheidung, Postpanamax-Containerschiffe zu bauen, wuchsen die Tiefgänge der nun größeren Containerschiffe weiter an. Gegenwärtig gilt ein Tiefgang zwischen 13,5 und 14,0m als faktische Obergrenze [Damit ist der Tiefgang im Seewasser gemeint. Für die seewärtigen Zufahrten ist oftmals wichtig, daß Schiffe im Süßwasser, bzw. Wasser mit geringerem Salzgehalt tiefer tauchen.]

Die tatsächlich von den Containerschiffen ausgenutzten Tiefgänge schwanken stark. Häufig nutzen sie ihren maximal möglichen Tiefgang nicht vollständig aus. Maßgebliche Faktoren, die den Tiefgang der Schiffe beeinflussen sind die Auslastung mit Containern, die saisonal und konjunkturell schwanken können. Auch in den einzelnen Fahrtgebieten sind zum Teil stark unterschiedliche durchschnittliche Auslastungen der Stellplatzkapazität zu beobachten. Von Bedeutung ist aber nicht nur die absolute Anzahl der geladenen Container, sondern auch die in den Containern beförderte Masse. Die Beladung der Container ist extrem unterschiedlich. Auch befördern Containerschiffe in der Regel eine beträchtliche Anzahl von Leercontainern, besonders in Relationen mit einem stark unausgeglichenem Ladungsaufkommen. Der Tiefgang kann auch durch den Umfang des aufgenommenen Ballastwassers beeinflußt werden, der notwendig wird, um das Schiff aufgrund einer unterschiedlichen starken Beladung der Container in einer stabilen Lage zu halten. Auch die Fahrpläne der Schiffe haben Einfluß auf den jeweiligen Tiefgang. Bei den früher geläufigen Fahrplänen lief das Schiff in einer Range zuerst Entladehäfen an, um daran anschließend neue Ladung für die Rückreise aufzunehmen. Im ersten Lösch- und letzten Ladehafen hatten die Schiffe daher den größten Tiefgang. Bei anderen gegenwärtig üblicheren Fahrplänen wird in den einzelnen Anlaufhäfen sowohl be- als auch entladen, sodaß dieser Effekt etwas nivelliert wird. Dennoch ist das Schiff auch in diesen Fällen im ersten und letzten angelaufenem Hafen in der Regel am stärksten ausgelastet.

Einige Bemerkungen sind in diesem Zusammenhang auch zu den Tiefgangsstatistiken zu machen, die von den Wasser- und Schiffahrtsdirektionen geführt werden und in den vergangenen Jahren teilweise veröffentlicht wurden. Hieraus geht hervor, daß tatsächlich nur eine sehr geringe Anzahl von Schiffen bzw. bei einer sehr geringen Anzahl von Ein- und Ausfahrten die maximal zulässigen Tiefgänge ausgenutzt werden. Daraus kann aber nicht direkt geschlossen werden, daß die Anzahl der Schiffe, die diesen Tiefgang benötigen, tatsächlich so gering ist, wie diesen Statistiken ausgewiesen. Da die Fahrrinnenabmessungen nicht umgehbare physische Begrenzungen darstellen, werden die Schiffahrtsunternehmen ihre Schiffe geringer beladen. D.h. Container werden nicht mehr verladen oder bereits in einem anderen Hafen ausgeladen. In diesen Statistiken werden also bereits mögliche Reaktionen der Schiffahrtsunternehmen auf Tiefgangsrestriktionen mit abgebildet. Über den Umfang dieser tiefgangsbedingten Minderauslastungen gibt es keine veröffentlichten Angaben. Allerdings erscheint mir die mehrfach von Vertretern der Hafenwirtschaft geäußerte Zahl von 150.000 TEU, die dem Hamburger Hafen durch die bisher nicht erfolgte Vertiefung pro Jahr entgehen, sehr hoch gegriffen (5% des Gesamtcontainerumschlags und damit in etwa 10% des Gesamtumschlags im Ostasienverkehr, da die Probleme im wesentlichen nur in diesem Verkehr auftauchen dürften). Dennoch zeigen die Tiefgangsstatistiken eindrucksvoll, daß insgesamt nur ein verschwindend geringer Teil der Seeschiffe, die maximal möglichen Tiefgänge der seewärtigen Zufahrten benötigen.

Um die Relevanz dieser Größenordnung im Vergleich zur Gesamtschiffahrt überschlagsweise abzuschätzen, soll an dieser Stelle eine kleine Modellrechnung angestellt werden. Nehmen wir an, daß etwa 100 Containerschiffe mit einen Maximaltiefgang von mehr als 12m die Häfen des Nordkontinents anlaufen. Im Europa -Ostasienverkehr machen die Containerschiffe etwa 5 Rundreisen pro Jahr. D.h. ein Schiff hat pro Jahr etwa 5 Ein- und Ausfahrten pro angelaufenem Hafen. Die Schiffe laufen am Nordkontinent im Durchschnitt 2-3 Häfen pro Rundreise an. Das macht - unter der Voraussetzung, daß bei jeder Ein- und Ausfahrt ein realer Tiefgang von 12m und mehr realisiert wird - 1.000 bis 1.500 Ein- und Ausfahrten am gesamten Nordkontinent einschließlich Großbritannien. Nehmen wir weiterhin an, daß diese Schiffe nicht bei jeder Ein- und Ausreise diesen Tiefgang benötigen, dann reduziert sich diese Zahl weiterhin. Allein der Hamburger Hafen wird aber im Jahr von weit mehr als 14.000 Seeschiffe angelaufen.

Zusammenfassend kann also festgehalten werden, daß der Anteil der Containerschiffe, die Tiefgänge benötigen, die durch die geplanten Ausbauvorhaben hergestellt werden, sowohl in absoluten Zahlen als auch gemessen an der Anzahl aller Seeschiffe, die die Häfen anlaufen, sehr gering ist. Darüber hinaus nutzen nicht alle Containerschiffe, die Tiefgange von 12m und mehr ausweisen, bei jeder Ein- und Ausfahrt ihre maximal möglichen Tiefgänge tatsächlich aus. Diese recht geringe Relevanz wird jedoch durch den intensiven Wettbewerb der Seehäfen relativiert.

Volkswirtschaftlicher Nutzen von Vertiefungsmaßnahmen und großen Containerschiffen

Die insgesamt recht geringe Anzahl von Schilfen, die die großen Tiefgänge tatsächlich benötigen, läßt die Frage entstehen, ob die Vertiefung der seewärtigen Zufahrten volkswirtschaftlich überhaupt sinnvoll ist. Für die Vertiefungen von Außenweser und Unterelbe wurden Nutzen-Kosten-Untersuchungen durchgeführt, da dies für Vorhaben, die im Rahmen der Bundesverkehrswegeplanung finanziert werden, vorgeschrieben ist. Ohne hier auf alle Einzelheiten einzugehen (vgl. dazu Deecke 1995) soll auf einige Aspekte hingewiesen werden, die in diesem Zusammenhang relevant sind.

In den beiden Nutzen-Kosten-Untersuchungen wird geprüft, welche Auswirkungen eine Nichtvertiefung der seewärtigen Zufahrt eines Hafens hat, wobei implizit unterstellt wird, daß in anderen Wettbewerbshäfen keine Tiefgangsbeschränkungen bestehen. Durch diese angenommene Situation kommt es zu Verkehrsverlagerungen auf andere Häfen, die zusätzliche Kosten verursachen. Wenn diese zusätzlichen Kosten durch die Vertiefung der betreffenden seewärtigen Zufahrt vermieden werden können, entsteht rechnerisch ein volkswirtschaftlicher Nutzen. Nutzen entstehen darüber hinaus auch in anderen Bereichen, so z.B. in der Massengutschiffahrt. Im Rahmen der Bundesverkehrswegeplanung gilt eine Verkehrsinfrastrukturmaßnahme dann als volkswirtschaftlich sinnvoll, wenn der Gesamtnutzen die Gesamtkosten der Maßnahmen um den Faktor drei übersteigt. Die volkswirtschaftliche Sinnhaftigkeit sowohl der Außenweser- als auch der Unterelbevertiefung konnte bei beiden Untersuchungen festgestellt werden (PLANCO 1991 a, 1991b).

Zunächst einmal fallt bei den Untersuchungsergebnissen auf, daß ein essentieller Teil des Nutzens gar nicht auf die Effekte, die bei der Containerschiffahrt durch eine Vertiefung entstehen, zurückzuführen sind, sondern auf Effekte aus der Massengutschiffahrt. Insbesondere für die Unterelbevertiefung gilt, daß ohne diese Effekte, ein positives Nutzen-Kosten-Verhältnis, das die Vertiefung der Unterelbe im Rahmen der Bundesverkehrswegeplanung für vertretbar hält, gar nicht erreicht werden kann. Es sollte kein Zweifel darüber bestehen, daß eine Vertiefung der seewärtigen Zufahrten allein durch veränderte Anforderungen in der Massengutschiffahrt aufgrund der vergleichsweise geringen Arbeitsplatz- und Wertschöpfungseffekte für die hier zur Diskussion stehenden Häfen weder ernsthaft beabsichtigt war noch politisch durchsetzbar ist.

Zwar kann so noch die Vertiefung der seewärtigen Zufahrt begründet werden, die ja alle volkswirtschaftlichen Effekte und nicht nur die, die durch die größeren Containerschiffe entstehen, umfaßt. Zweifel tauchen aber am volkswirtschaftlichen Nutzen der größeren Containerschiffe selber auf. Diese Zweifel werden dadurch verstärkt, daß die Anlage der Nutzen-Kosten-Untersuchungen für den Fall der Vertiefungsvorhaben von Seehäfen am Nordkontinent denkbar ungeeignet sind, da sie die Organisationsstrukturen der interkontinentalen Seeschiffahrt und den Charakter des Hafensystems verkennen.

Die Rotterdamer Containerterminals auf der Maasvlakte verrügen ohne zusätzliche Anpassungsmaßnahmen bereits über entsprechende Wassertiefen für die großen Containerschiffe. Die Vertiefung von Scheide, Außenweser und Unterelbe wäre nicht notwendig, wenn am Nordkontinent nur noch ein Hafen mit größeren Containerschiffen ohne Tiefgangsbeschränkungen angelaufen werden soll.

Bei einer derartigen Konstellation wären die volkswirtschaftlichen Kosten wahrscheinlich sehr hoch, da mit einem Anstieg der Feederverkehre zu Land und zu Wasser zu rechnen ist (Ganz abgesehen davon, ob in Rotterdam genügend Umschlagskapazitäten zur Verfügung gestellt werden könnten und die verkehrstechnischen Probleme im Hinterlandverkehr bewältigbar sind). Das Ziel ist deshalb einen Zustand zu erreichen, in dem die größeren Containerschiffe möglichst viele Häfen ohne wesentliche Behinderungen bedienen können. Unter diesen Umständen macht es wenig Sinn, das Verhältnis von Nutzen und Kosten nur für jeweils an einen Seehafen zu überprüfen, wie dies in der Bundesrepublik getrennt für die Aussenweser und die Unterelbe geschehen ist.

Eine sinnvolle volkswirtschaftliche Nutzen-Kosten-Betrachtung kann nur darin bestehen, die Gesamtkosten aller geplanten Ausbaumaßnahmen mit dem entstehenden Gesamtnutzen zu vergleichen. Dies würde im wesentlichen auf einen Vergleich der Nutzen-Kostenverhältnisse von unterschiedlich großen Containerschiffstypen hinauslaufen, da davon ausgegangen werden kann, daß durch die Vertiefungsmaßnahmen in allen wichtigen Seehäfen die Verteilung des Umschlagsaufkommens auf die verschiedenen Seehäfen nicht wesentlich verändert wird.

Für die 'kleineren' Containerschiffe, die keine zusätzlichen Vertiefungsmaßnahmen benötigen, entstehen keine Kosten. Der zusätzliche Nutzen der 'größeren' Containerschiffe resultiert hauptsächlich aus der Stückkostendegression, d.h., daß diese Schiffe die Container bei vergleichbaren Randbedingungen (z.B. gleich hohe Auslastung) zu geringeren Kosten als kleinere Schiffe befördern können. Die positive Differenz der durchschnittlichen Stückkosten der 'größeren' und der 'kleineren' Containerschiffe ergäbe damit den zusätzlichen volkswirtschaftlichen Nutzen der größeren Containerschiffe. Vom dem sind die entstehenden volkswirtschaftlichen Kosten abzuziehen, die durch den Ausbau der seewärtigen Zufahrten entstehen. Das volkswirtschaftliche Nutzen-Kosten-Verhältnis dieser Containerschiffe wird wesentlich ungünstiger ausfallen, als bei den bisherigen Berechnungen und es ist sehr wahrscheinlich, daß ein positives Nutzen-Kosten-Verhältnis, das den Kriterien der Bundesverkehrswegeplanung genügt, nicht erreicht werden wird, wenn eine angemessene Berechnungsmethodik verwendet werden würde.

Die durchgeführten Nutzen-Kosten-Untersuchungen spiegeln durch ihre methodische Anlage die tatsächliche wettbewerbliche Situation der Seehäfen. Sie ermitteln keinen volkswirtschaftlichen Nutzen, sondern beantworten die Frage, was passieren würde, wenn die seewärtige Zufahrt in einem Hafen nicht angepaßt wird, während in den relevanten Wettbewerbshäfen keine Zufahrtsbeschränkungen für die größere Containerschiffe bestehen. Aus der beabsichtigten Ermittlung eines volkswirtschaftlichen Nutzens wird so unter der Hand ein regionalwirtschaftlicher Nutzen.

Als Fazit kann festgehalten werden, daß die im Rahmen der Bundesverkehrswegeplanung durchgeführten Nutzen-Kosten-Untersuchungen für die Vertiefungsmaßnahmen an Außenweser und Unterelbe nicht geeignet sind, den volkswirtschaftlichen Nutzen der größeren Containerschiffe nachzuweisen. Die methodische Anlage der Untersuchungen weist sie als regionalwirtschaftlich orientierte Untersuchungen aus. Wenn lediglich die Containerschiffahrt und nicht die gesamte Schiffahrt berücksichtigt wird, kann selbst bei den vorliegenden Untersuchungen kein nennenswerter volkswirtschaftlicher Nutzen der Großcontainerschiffe nachgewiesen werden.

Regelschiffe und Größenspezialisierung

Abschließend werden einige Probleme im Bereich der politischen Regulierung öffentlicher Infrastrukturbereitstellung im Bereich der seewärtigen Zufahrten diskutiert. Im Bereich der seewärtigen Zufahrten gibt es nicht, wie bei anderen Verkehrsträgern durchaus üblich, öffentlich festgelegte Begrenzungen der Schiffsgrößen etwa nach Breite, Länge und/oder Tiefgang. Im Bereich des Straßengüterverkehrs etwa müssen wichtige technische Merkmale von Lkws in Europa mittlerweile auf EU-Ebene geregelt werden. Die Entwicklung der Schiffsgrößen wird dagegen durch die Entwicklung der Seeverkehrsmärkte sowie die Strategien der Reedereien bestimmt. Dies schlägt sich auch in den politischen Regelungen zwischen Bund und Ländern nieder, die die Modalitäten des Ausbaus der Wasserstraßen festlegen. Die historischen Wurzeln dieser Regelungen reichen bis ins vergangene Jahrhundert zurück und wurden zu Beginn der 20er Jahre dieses Jahrhunderts zwischen dem Deutschen Reich und seinen Mitgliedsländern gesetzlich fixiert.

Die Bundesregierung, die für den Bau und die Unterhaltung der Seewasserstraßen zuständig ist, ist aufgrund des 1921 vom Reichstag beschlossenen Gesetzes über den Übergang der Wasserstraßen von den Ländern auf das Reich gesetzlich verpflichtet, "den Bau neuer, dem allgemeinen Verkehr dienenden Wasserstraßen sowie den Um- und Ausbau der bestehenden Anlagen nach Maßgabe der verkehrs und wirtschaftlichen Bedürfnisse der Länder und der verfügbaren Mittel auszuführen". In den 1922 geschlossenen Zusatzverträgen mit Bremen und Hamburg verpflichtet sich das Reich, die bisher verfolgten Ausbaustrategien der Länder fortzurühren. Danach soll die Weser so vertieft werden, "daß das jeweilige Regelfrachtschiff im Weltverkehr unter Ausnutzung des Hochwassers nach und von Bremen verkehren kann". Die Unterelbe soll so vertieft werden, "daß in der Regel die größten Seeschiffe Hamburg unter Ausnutzung des Hochwassers erreichen" können.

Davon abgesehen, daß damals zwar verkehrliche und wirtschaftliche aber keine ökologischen Belange in die Regelung einflossen, ist vor allem die generelle Ausbau- und Vertiefungsverpflichtung auffällig, die lediglich durch Finanzierungsspielräume des Reich bzw. des Bundes als Rechtsnachfolger des Reiches eingeschränkt werden. Die Regelungen spiegeln die Struktur der damaligen Güterströme wieder, bei denen der Import nach Europa eine wichtigere Bedeutung hatte als der Export. Die Wassertiefen mußten deshalb nur so ausgebaut werden, daß große Seeschiffe bei auflaufendem Tidehochwasser auf der Tidewelle in den Hafen 'einreiten' konnten. Die tideunabhängige Erreichbarkeit spielt keine Rolle und ist weder in Bremen bzw. Bremerhaven noch in Hamburg rechtlich durch diese Regelungen abgedeckt.

Interessant ist weiterhin, daß diese Regelung für den "allgemeinen Verkehr" gilt, daß dies für die größten Seeschiffe nur "in der Regel" und nicht generell gelten soll und für den Hafen Bremen sogar von "Regelfrachtschiffen" die Rede ist. Denn die Containerschiffe, die Auslöser für die Vertiefungsprojekte in den neunziger Jahren sind, müssen eindeutig als Spezialschiffe angesehen werden (vgl. oben), die nur in einigen wenigen Fahrtgebieten der Welt wirtschaftlich eingesetzt werden können und dies auch nur unter speziellen angebots- und nachfrageseitigen Bedingungen. Unter dem Aspekt dieser Größenspezialisierung in der Containerschiffahrt ist eine rechtliche Ausbauverpflichtung des Bundes von Außenweser und Unterelbe zumindest überprüfungsbedürftig.

Es ergeben sich auch unter wettbewerbsrechtlichen Aspekten bedenkliche Gesichtspunkte. In einer Konstellation, in der Schiffsgrößen nicht öffentlich festgesetzten Begrenzungen unterworfen sind, können wirtschaftlich mächtigere Akteure den öffentlich finanzierten Ausbau von Verkehrswegen eher zu ihren Gunsten beeinflussen. Im Falle der Vertiefungen von Außenweser und Unterelbe bedeutet dies, daß diese Akteure öffentliche Mittel für Ausbau- und Anpassungsmaßnahmen der seewärtigen Zufahrten mobilisieren können, die ausschließlich ihnen, nicht aber den Wettbewerbern, die kleinere Schiffe einsetzen, zugute kommen. Die Wettbewerbsgleichheit der wirtschaftlichen Akteure ist in einer derartigen Situation nicht mehr gegeben. Unter dieser Konstellation können Betreiber, die ökologisch nachteilige große Containerschiffe einsetzen, gegenüber Betreibern mit ökologisch günstigeren, kleineren Schiffen, Kostenvorteile erzielen.

Damit erscheinen diese Regelungen nicht nur unter ökologischen, sondern auch unter wettbewerbsrechtlichen Gesichtspunkten bedenklich. Eine Überarbeitung und Renovierung dieser Vorschriften ist daher geboten, um den besonderen ökologischen Qualitäten der Ästuare Rechnung zu tragen und Wettbewerbsverzerrungen durch den Einfluß großer Schiffahrtsunternehmen entgegenzuwirken.

Wachstum des Containerverkehrs und Umschlagskapazitäten

Vielfach ist von ökologischer Seite kritisiert worden, daß in den Häfen im Bereich der Containerterminals systematisch Überkapazitäten aufgebaut worden seien. Diese Position ist in der Regel im Zusammenhang mit spektakulären Hafenerweiterungsprojekten (in Bremerhaven CTIII, in Hamburg Altenwerder und Moorburg) vertreten worden. Demgegenüber wurde vor allem in den letzten 10 Jahren von selten der öffentlichen Hafenbetreiber und der Umschlagsunternehmen darauf gedrängt, zusätzliche Umschlagskapazitäten aufzubauen. Angesichts des anhaltend hohen absoluten Wachstums und der fast konstant hohen Wachstumsraten im Containerumschlag bekam die Frage des Ausbaus von Umschlagskapazitäten in den vergangenen Jahren eine hohe Bedeutung für die Wettbewerbsfähigkeit der Terminals und Häfen.

Die Frage des notwendigen Bedarfs zusätzlicher Containerumschlagsanlagen hat auch eine hohe ökologische Bedeutung, da sie mit einem vergleichsweise hohem Flächenbedarf sowie der 'Versiegelung' von Uferzonen verbunden ist. Der Flächenbedarf wird durch die Flächenproduktivität der Terminals beeinflußt. Je größer die Flächenproduktivität der Umschlagsanlagen, desto geringer ist insgesamt gesehen der Flächenverbrauch für die Umschlagsaktivitäten.

In der Tat haben die vergangenen Jahre in verschiedenen großen Häfen gezeigt, daß die Produktivitätsfortschritte bei den Umschlagsoperationen auf den Terminals sehr hoch und in vielen Häfen und Terminals noch lange nicht ausgeschöpft sind.

In Bezug auf das Problem von Tiefenerweiterungen - also die Inanspruchnahme zusätzlicher Naturressourcen für Hafenaktivitäten - muß im Rückblick von einer beträchtlichen Unterschätzung der Produktivitätspotentiale gesprochen werden.

Gewöhnlich gibt es drei unterschiedliche Maße für die technische Leistungsfähigkeit von Containerterminals:
• Flächenproduktivität (TEU / m2 / Jahr);
• Kaimauerproduktivität (TEU / m Kaimauer / Jahr);
• Brückenproduktivität (TEU / Containerbrücke / Jahr.

Obwohl die Flächenproduktivität unter dem hier betrachteten ökologischen Aspekt zunächst als wichtigster Indikator gelten muß, kann er nur eingeschränkt verwendet werden, da das, was in dieser Maßzahl erfaßt wird, sehr stark vom Aktivitätsspektrum der Terminals abhängt. Denn oftmals finden auf den Terminals eine Vielzahl von Tätigkeiten statt, die über die rein umschlagsbezogenen Aktivitäten auf den Containerterminals (seeseitiger Umschlag, operative Zwischenlagerung ein- und ausgehender Container, landseitiger Umschlag) weit hinausgehen (z.B. Packhallen, Distributionsläger, Containerreparatur). Die Aussagekraft derartiger Zahlen erfordert daher in der Regel die Berücksichtigung der spezifischen Bedingungen einzelner Terminals. Verläßliche Vergleiche zwischen Terminals sind deshalb sehr schwierig.

Deshalb werden an dieser Stelle Daten über Kaimauerproduktivitäten herangezogen. Sie erlauben keine direkten Vergleiche von Flächenbedarfen, lassen sehr wohl aber indirekte Aufschlüsse darüber zu, denn hinter jeder Kaimauer finden sich zumindest Flächen für den Umschlag, die Flurförderung und die Zwischenlagerung von Containern. Die Kaimauerproduktivitäten weisen aber auch selber eine gewisse ökologische Relevanz auf, da sie den Umfang befestigter Uferflächen mitbestimmen. Die Brückenproduktivitäten bleiben hier außer acht, da sie zum einen keinen unmittelbaren Bezug zu den hier diskutierten ökologischen Problematiken aufweisen und zum anderen stark mit Kaimauerproduktivität in Zusammenhang stehen.

Stark auffällig ist der Unterschied der Kaimauerproduktivitäten ostasiatischer und europäischer Containerterminals (vgl. Abbildung 8). Wenn auch die Bedingungen in Ostasien und Nordwesteuropa nicht unmittelbar vergleichbar sind, so deuten die überdeutlichen Produktivitätsdifferenzen - die sich in ähnlichem Ausmaß auch bei den Containerbrücken zeigen - auf ein erhebliches Potential für Produktivitätssteigerungen in Europa hin, das auch die umstrittene Frage der Überkapazitäten an Umschlagskapazitäten in einem anderen Lichte erscheinen läßt.

Viele ostasiatische Terminals sind mit einer Vielzahl von Bedingungen konfrontiert, die insgesamt betrachtet zu einer deutlich produktiveren Nutzung der Terminals führen. Hierbei ist an erster Stelle die teilweise extreme Flächenknappheit für Terminals (z.B. Hongkong) zu nennen aber auch die enorme Wachstumsraten im Containerumschlag in den vergangenen Jahren, auf die die Terminalbetreiber trotz intensiver Bemühungen nur zum Teil mit dem Ausbau zusätzlicher Umschlagskapazitäten reagieren konnten.

Betrachtet man die Situation in Nordwesteuropa, so ergibt sich andere Konstellation, aus der die Produktivitätsunterschiede weitgehend erklärt werden können. Auf absehbare Flächenprobleme haben die großen Universalhäfen bereits seit langem durch die Verlagerung von Hafen- und hafenbezogenen Aktivitäten aus den klassischen Hafenquartieren zumeist an Standorte in Küstennähe reagiert. Ausnahmen bilden hier lediglich Hamburg sowie zum Teil Antwerpen. Andere wichtige Entwicklungsbedingungen stellen die hohe Wettbewerbsintensität der nahe beianderliegenden Kontinentalhäfen, das weitgehenden Fehlen einer effektiven Beihilfekontrolle und wettbewerbsrechtlicher Regulierungen des Seehafenwettbewerbs, die hohe wirtschaftliche und politische Bedeutung von Hafenaktivitäten in den Hafenregionen sowie das intensive Engagement regionaler Körperschaften in die Hafenaktivitäten rühren zu den im internationalen Vergleich niedrigen Terminalproduktivitäten.

Diese Gesamtkonstellation hat Auswirkungen auf das Verhältnis von Reedern und Terminalbetreibern. Bestimmen auf ostasiatischen Terminals häufig die Terminalbetreiber wesentliche Bedingungen des Terminalnutzung, so kann in Nordwesteuropa fast von einer spiegelverkehrten Situation gesprochen werden. Hier stehen den Reedern bei der Auswahl eines Terminals in der Regel mehrere Alternativen zur Verfügung. Sie sind deshalb häufig in der Lage, den Terminals die Bedingungen weitgehend zu diktieren (Auswahl der Liegeplätze auf einem Terminal, Lage und Umfang der Zeitfenster, für die Liegeplätze reserviert werden, Arbeitsbedingungen, Konventionalstrafen für Nichteinhaltung von Vertragsbedingungen etc.). Für die Lagerzeiten der Container auf den Terminals gibt es z.B. unterschiedliche Bedingungen. So schwankten die Zeiträume, in denen für die Lagerung von Containern auf großen bundesdeutschen Terminals kein Lagergeld erhoben wurde von 7 bis zu 28 Tagen. In vielen ostasiatischen Terminals sind wesentlich kürzere Zeiträume üblich. Ebenso wie bei der Problematik der Anpassung seewärtiger Zufahrten werden hier ökologische Potentiale und Handlungserfordernisse im Bereich der Regulierung des Seehafenwettbewerbs deutlich.

Situation und Reaktionen der Terminalbetreiber

Es können prinzipiell drei verschiedene Typen von Umschlagterminals in Seehäfen danach unterschieden werden, welcher Akteur den Terminal betreibt:
• Terminal operator port authoritys: öffentliche Hafenbetreiber, die nicht nur die Hafenanlagen erstellen und unterhalten, sondern auch den Güterumschlag durchrühren;
• Terminal operating companies: private oder im öffentlichen Besitz befindliche, aber rechtlich selbständige Umschlagsunternehmen;
• Terminal operator shipping lines: Schiffahrtsunternehmen, die zugleich eigene Umschlagterminals betreiben.
In den großen Seehäfen Nordwesteuropas dominiert auch heute noch der zweite Typ. Zwar sind etliche Terminals noch vollständig oder teilweise im Eigentum
von öffentlichen Körperschaften, die oftmals zugleich auch die Betreiber des Hafens sind, jedoch ist in den meisten Fällen die organisatorische und unternehmerische Trennung klar vollzogen. Daneben gibt es rein private Umschlagsunternehmen, die keinerlei Verbindung zu den öffentlichen Hafenbetreibern ausweisen. In Nordwesteuropa gibt es auch einige Beispiele von Schiffahrtsunternehmen, die sich an Umschlagsunternehmen beteiligt haben (z.B. bis vor kurzem Nedlloyd an ECT m Rotterdam).

Die Einführung des Containerverkehrs machte die prekäre Situation der Umschlagsunternehmen in der Transportkette deutlich. Sie hatten wenig Möglichkeiten, neben ihrer Kernfunktion im Güterumschlag an der Schnittstelle zwischen Land und Wasser, weitere Tätigkeiten in der Transportkette zu übernehmen. Die Arbeitsprozesse des Güterumschlags selber waren durch die Containerisierung einem anhaltendem Rationalisierungsprozeß ausgesetzt, der bis heute nicht abgeschlossen ist. Bei einer Vielzahl der dem Güterumschlag vor- bzw. nachgelagerten Dienstleistungen, die hauptsächlich aufgrund hoher Umschlags- und Transportkosten im Seehafens lokalisiert waren, mußten Hafenunternehmen nun mit Unternehmen im Hinterland konkurrieren. Gleichzeitig war den Umschlagsunternehmen eine vertikale Expansion in der Transportkette - in den Seeverkehr bzw. den Hinterlandverkehr - versperrt. Sie wären damit in Konkurrenz zu ihren Kunden geraten. Gleichzeitig erhöhte sich von Seiten der Reedereien die Anforderungen an die vorzuhaltenden Anlagen und Ausrüstungen, die Effizienz und Flexibilität im operativen Betrieb des Umschlagsunternehmens (vgl. Bukold/Deecke/Läpple 1991:31 ff.). Diese starre funktionale Beschränkung auf die Überbrückungsfunktion des Güterumschlags (functional squeeze) beherrschte bis in die neunziger Jahre hinein weitgehend die Entwicklungsmöglichkeiten der Umschlagsunternehmen.

Mittlerweile hat sich diese Situation aber geändert. Das spektakulärste und sichtbarste Ereignis stellt in der Bundesrepublik sicherlich das Zusammengehen von BLG und Eurokai dar. Neben dieser hafenübergreifende horizontale Zusammenarbeit von Umschlagsunternehmen sind auch verstärkt Bemühungen von Reedereien zu beobachten, eine stärkere Kontrolle über Umschlagsunternehmen zu bekommen, sowie die vertikale Expansion von Hafenumschlagsunternehmen in die Organisation und Abwicklung des Hinterlandverkehrs. Ausschlaggebend für diese Entwicklungstendenzen sind mehrere Faktoren.

Zum einen versuchen Hafenumschlagsunternehmen auf den Druck der Schiffahrtsunternehmen mit veränderten Strategien zu reagieren. Zum anderen sind viele großen Schiffahrtsunternehmen aufgrund des chronischen Kostendruckes mehr denn je daran interessiert, die Umschlagsvorgänge und Arbeitsabläufe auf den Terminals unter ihre Kontrolle zu bringen, um sie besser auf ihre jeweiligen spezifischen Anforderungen zuschneiden zu können. Und schließlich hat der auf EU-Ebene beschlossene freie Zugang zum Schienennetz (Trennung von Netz und Betrieb') der Eisenbahnen, den Umschlagunternehmen ermöglicht, jenseits des Straßenverkehrs als Betreiber von Hinterlandverkehren für die von den Schiffahrtsunternehmen kontrollierten Containerströmen zu fungieren.

Im Bereich der Terminal Operators können vier Strategievarianten unterschieden werden:
• zusätzliche logistische Dienstleistungen (added value Services),
• lokale Konsolidierung der Wettbewerbsposition (local consolidation),
• Ausbau eines globalen Hafennetzwerks (global hub),
• langfristige Bindung einzelner Reeder (carrier penetration).
Die Strategievarianten schließen sich nicht gegenseitig aus, sie ergänzen und überlagern sich teilweise. Sie werden von einzelnen Unternehmen in unterschiedlichen Konstellationen und mit unterschiedlichen Schwerpunktsetzungen verfolgt. Auch spiegeln sich in diesen Varianten unterschiedliche historische Phasen der Entwicklung des Containerverkehrs.

Die Übernahme zusätzlicher logistischer Dienstleistungen rund um Schiff, Container und Ware gehört seit den siebziger Jahren zum Standardrepertoire von Containerterminals. Das Spektrum der Dienstleistungen reicht von der Stauplanung für die Containerschiffe über die Lagerung von Leercontainern und die Reparatur von beschädigten Containern bis hin zum Ein- und Auspacken von Containern sowie der Lagerhaltung, Kommissionierung und Abwicklung der Auslieferung von Importgütern. Die Übernahme dieser Dienstleistungen sind zum Teil technisch-organisatorisch sinnvoll (z.B. Stauplanung oder Leercontainerlagerung). Den Umschlagsunternehmen bot sich darüber hinaus die Möglichkeit, 'am Rande der fließende Ware' zusätzliche Wertschöpfungspotentiale zu erschließen. Damit konnte in den siebziger und achtziger Jahren in den operativen Bereichen des Güterumschlags der durch die Rationalisierung des Umschlagsvorgänge ausgelöste Druck zum Abbau von Arbeitsplätzen abgemildert werden.

Diese terminalorientierten Dienstleistungen wurden in den vergangenen Jahren ergänzt durch den Ausbau von Feederdiensten und -terminais. In den achtziger Jahren haben Unternehmen hauptsächlich aus Rotterdam und Antwerpen den Rhein für die Containerschiffahrt nutzbar gemacht, indem sie Liniendienste einrichteten und die Errichtung von Umschlagterminals in Rheinhäfen betrieben und unterstützten. Mit der Inbetriebnahme des Rhein-Main-Donau-Kanals war auch der Wasseranschluß an die Anrainerstaaten der Donau gegeben.

Im Mittelpunkt des Ausbaus in den neunziger Jahren steht der schienengestützte Feederverkehr durch Aufbau, Organisation und/oder der Betrieb von Ganzzugverbindungen. In etlichen Fällen ist dies auch mit dem Aufbau von Umschlagterminals im Hinterland verbunden. Im seegestützten Feederverkehr werden Beteiligungen an oder die Übernahme von Umschlagterminals in Feederhäfen angestrebt.

Die Hafenunternehmen streben damit primär eine verbesserte Ladungsbindung für ihre Umschlagterminals als Hubs an. Insbesondere im Falle Rotterdams spielen aber auch die bereits gegenwärtig sichtbaren und sich in der näheren Zukunft drastisch verschärfenden lokalen Verkehrsprobleme eine wichtige Rolle. Der Zu- und Ablauf der im Hafen umgeschlagenen Container, der im Unterschied zu Antwerpen und insbesondere den deutschen Seehäfen überwiegend durch den Lkw bestritten wird, wird bei einer prognostizierten Verdoppelung des Containerumschlags in den kommenden Jahren die Leistungsfähigkeit des Straßennetzes überfordern. Der Aufbau leistungsfähiger Schienen- und Wasserverbindungen wird darum in Rotterdam mit Nachdruck betrieben.

Leistungsfähige Hinterlandverbindungen werden aber auch in Mittel- und Osteuropa notwendig. Hier ist die technische und organisatorische Verkehrsinfrastruktur häufig noch nicht so weit ausgebaut, daß ein schneller, zuverlässiger und kostengünstiger An- und Abtransport der Container sichergestellt werden kann. Er wird deswegen von den Hafenunternehmen selber organisiert, die einerseits über das notwendige Wissen und die Erfahrung verfügen und andererseits in der Lage sind, aufgrund ihrer Kundennähe nachfragegerechte Angebote zu entwickeln. Das Engagement von Umschlagsunternehmen im Hinterlandverkehr hat also auch Markterschließungs- und -sicherungsfunktion in den Wachstumsmärkten Mittel- und Osteuropas. Daneben spielt auch der Wettbewerb mit den Mittelmeerhäfen eine Rolle.

Es besteht kein Zweifel darüber, daß Hinterlandverkehrsverbindungen sich spätestens in den neunziger Jahren zum einem Hauptfeld des Hafenwettbewerbs im Containerverkehr entwickelt haben. Dabei spielen nach wie vor auch die klassische Infrastrukturbereitstellung durch die öffentlichen Hände und die Gestaltung rechtlicher Rahmenbedingungen des Gütertransports eine wichtige Rolle. Die teilweise heftigen Auseinandersetzungen zwischen den deutschen Seehäfen und den Rheinmündungshäfen, insbesondere Rotterdam, beispielsweise um niederländische Beihilfen durch die Nichtanlastung von Fahrwegkosten und die Übernahme von Kostendifferenzen und Anlaufkosten für neue Containerblockzugverbindungen, oder die Finanzierung der Betuwe-Linie im Rahmen des EU-Programms TEN (Tanseuropäische Netze), sind ein deutliches Zeichen für die enorme Bedeutung des Hinterlandverkehrs für die Wettbewerbsfähigkeit der Seehäfen.

Insbesondere aus den deutschen Seehäfen wird in diesem Zusammenhang nicht nur auf wettbewerbsverzerrende Beihilfen der niederländischen Seite, sondern auch auf das generelle Problem von Wettbewerbsverzerrungen durch die Nichtanlastung interner und externer Kosten der Infrastrukturnutzung hingewiesen und mit der Forderung einer generellen Kostenanlastung für den Güterverkehr verbunden: "Konsequente Anlastung der Fahrwegkosten und externen Kosten des Güterverkehrs in Europa bei gleichzeitiger Harmonisierung der fiskalischen Belastungen des Gewerbes" (ZDS 1996: 27, Hervorh. im Original). Weiter unten wird deutlich werden, daß der Zentralverband Deutscher Seehafenbetriebe eine "konsequente Anlastung der Fahrwegkosten" zwar für andere Verkehrsträger fordert, dies aber im Bereich der Seehäfen und der seewärtigen Zufahrten für wenig sinnvoll hält.

Darüber hinaus hat sich aber gezeigt, daß Verkehrsinfrastrukturbereitstellung, Ordnungsrahmen und Wettbewerbspolitik alleine nicht mehr ausreichen, um die Wettbewerbspositionen zu sichern, so daß Hafenumschlagsunternehmen in die Organisation und Abwicklung von Teilen des Hinterlandverkehrs eingestiegen sind. Eine wesentliche rechtliche Voraussetzung dafür war die in der EU beschlossene Trennung von Netz und Betrieb im Schienenverkehr, die es neben den Eisenbahngesellschaften auch anderen Akteuren ermöglicht, Verkehre auf der Schiene zu betreiben.


Bisher wurde nur auf die Wettbewerbsposition einzelner lokal gebundener Terminals eingegangen. Bei den folgenden Strategievarianten stehen Beziehungen zwischen den Terminals sowie zwischen Terminals und Reedern im Vordergrund.

Bei der Strategie der lokalen Konsolidierung wird in der Regel über die (gegenseitige) Beteiligung oder die Übernahme von Wettbewerbern versucht, die lokale Marktposition zu verbessern, indem lokale Konkurrenz neutralisiert oder ausgeschaltet wird und die Umschlagsunternehmen den Reedereien ein ausgeweitetes und flexibleres Angebot unterbreiten können. Die Übereinkunft zwischen der BLG und Eurokai, das beabsichtigte Engagement von ECT in Antwerpen oder von Hessenatie in Zeebrügge sind Beispiele für diese Strategievariante.

Bisher ist nicht absehbar, ob sich damit in Nordwesteuropa auch eine regionale Konsolidierung abzeichnet. Erst eine regional dominante Stellung eines Unternehmens bzw. einer Gruppe, die in allen wichtigen Kontinantalhäfen über Umschlagsanlagen verrügt, könnte angesichts der besonderen Wettbewerbskonstellation am Nordkontinent ein effektives Gegengewicht zu der Marktmacht der großen Allianzen aufbauen. Der Wettbewerb der Häfen würde damit zwar nicht aufgehoben. Jedoch würde gegenüber der überwiegend lokal und durch die jeweiligen Hafenverwaltungen dominierten Logik des Wettbewerbs, dem sich die bisher weitgehend ebenfalls lokal agierenden Umschlagsunternehmen untergeordnet haben, ein Akteur auf die Bühne treten, der diese Logik durchbricht und die Häfen am Nordkontinent als das behandelt, was sie sind: ein Hafensystem als Netzwerk mehrerer Häfen mit komplementären, sich ergänzenden Funktionen. Da gegenwärtig ECT in Rotterdam zum Verkauf steht, ist nach dem Zusammenschluß von BLG und Eurokai eine derartige Konstellation prinzipiell nicht ausgeschlossen -vorausgesetzt, die unternehmerischen und politischen Akteure in den verschiedenen Häfen und Ländern sind zu einem solchen Akt der Zusammenarbeit und Kooperation gewillt und in der Lage.

Gegenüber den lokal und regional orientierten Strategien treten in den letzten Jahren einige global orientierte Umschlagsunternehmen auch in Europa in Erscheinung. Ihre Strategie besteht darin, ein globales Hafennetzwerk von Umschlagunternehmen aufzubauen, um damit gegenüber Reederkunden als weltweiter Anbieter von Hafenumschlags- und Logistikdienstleistungen aufzutreten. Ein Unternehmensvertreter umschreibt diese Entwicklungsstrategie: "To move from being a world-class port operator to a world class corporation with a network of ports, logistics and related business througout the world, recognised everywhere for quality and value." (o.V. 1998: 20). Als Vorbilder dienen dabei die Integrators im internationalen Kurier, Expreß- und Paketverkehr wie Fedex, UPS oder DHL (ebd.).

Es handelt sich gegenwärtig um drei Unternehmensgruppen, die global tätig sind:
die Port of Singapore Authority (PSA), die Hutchinson Ports Holding (HPH) aus Hongkong, sowie P&O Ports aus Australien. Hinzu kommen zwei weitere Unternehmensgruppen, die bisher allerdings weder in Europa in Erscheinung getreten sind noch im umfassenden Sinne global aktiv sind: die Stevedoring Services of America (SSA) und die philipinische ICTSI (Bascombe 1998: 40).

Bei der letzten Strategievariante, der langfristigen Kundenbindung handelt es sich um eine eher defensiv orientierte Strategie, die der Marktmacht der Schiffahrtsunternehmen nachgibt, da die Position des Terminals allein durch andere Maßnahmen längerfristig nicht gehalten werden kann. Dabei wird den Schiffahrtsunternehmen entweder ein Teil der Umschlagsanlagen langfristig überlassen -(dedicated terminais) oder die Reedereien beteiligen sich an den Terminals. Beispiele für dieses Strategie ist ECT in Rotterdam. Auf selten der Reedereien versucht Maersk bereits seit längerem in deutschen Seehäfen Fuß zu fassen. Nachdem die Bemühungen des Unternehmen in Hamburg nicht von Erfolg gekrönt waren, ist derzeit mit der BLG in Bremerhaven eine Übereinkunft erzielt worden.

Damit wird eine enge und auf längere Zeit angelegte Kundenbindung erreicht. Die Terminals geben dafür einen Teil ihrer Umschlagsanlagen ab, während die Reeder Einfluß bzw. Kontrolle über die Arbeitsabläufe auf den Terminals erhalten. Oftmals ist bei Schiffahrtsunternehmen auch zu beobachten, daß sie nicht nur die Kontrolle über die Arbeitsabläufe auf dem ihnen überlassenen Terminal zu erlangen versuchen, sondern auch den Umschlagsbetrieb selber mit eigenem Personal durchführen wollen. Der Terminal Operator würde in diesem Fall nur noch als Anlagenvermieter auftreten und damit seine Funktion als Umschlagsunternehmen verlieren. Gegenwärtig kann dieser weitergehende Kontrollverlust einigermaßen verläßlich nur durch Technologie ausgeschlossen werden. Das weitgehend automatisierte Containerhandling bei ECT in Rotterdam z.B. bietet eine technische Grundlage für die Aufrechterhaltung der Funktion als Terminal Operator, da die Beherrschung der komplexen technischen Abläufe nicht ohne weiteres übertragbar ist.

Abschließend kann festgehalten werden, daß der Wettbewerb von Häfen und Hafenunternehmen in den neunziger Jahre in eine neue Phase getreten ist. Die Rahmenbedingungen und Akteurskonstellationen im Hafenwettbewerb haben sich dramatisch verändert. Angesichts des weiterhin enorm anwachsenden Containerverkehrs, der aus dem chronischen Kostendruck resultierende Bildung von Megacarriern und Großallianzen auf der Schiffahrtsseite sowie der durch die politische und wirtschaftliche Öffnung Osteuropas sowie die Integrationsprozesse innerhalb der EU ausgelöste Veränderungen der Struktur der Ladungsströme in Europa müssen sich Hafenunternehmen sowohl untereinander als auch gegenüber den Allianzen neu positionieren.

Sowohl die Notwendigkeit zur Entwicklung neuer Strategen, als auch die Auswahl an strategischen Optionen von Containerterminals haben zugenommen. Die rein auf die Sicherung der Wettbewerbsposition des einzelnen Terminals orientierten Strategien des Angebots zusätzlicher logistischer Dienstleistungen reichen nicht mehr aus, sondern müssen ergänzt und kombiniert werden mit Strategien der Einbindung in lokale, regionale oder interkontinentale Hafennetzwerke sowie der engen Bindung an einzelne Reeder oder Allianzen. Damit bekommt die traditionell weitgehende Interessenidentität von (Container-)umschlagsunternehmen und Hafenstandort Brüche. Neben den Möglichkeiten horizontaler Zusammenarbeit im Rahmen von Hafennetzwerken haben die Terminal Operators in der EU durch die ordnungsrechtliche Trennung von Netz und Betrieb auch im Bereich des Schienenverkehrs neue Möglichkeiten erhalten, aus der functional squeeze auszubrechen.

Insgesamt hat dies aber bisher nicht zu einer wesentlichen Revision des Machtverhältnisses zwischen Schiffahrt und Terminals geführt. Die grundlegend prekäre Position der Terminals innerhalb der Transportkette bleibt weiterhin bestehen. Es bleibt abzuwarten, ob die wenigen Chancen, z.B. im Rahmen einer umfassenden regionalen Zusammenarbeit der Terminals in Europa, die Stellung der Terminals innerhalb der Transportketten des interkontinentalen Containerverkehrs zu stärken, von den Akteuren genutzt werden.
Insgesamt erscheinen damit die Möglichkeiten für eine ökologisch verträglichere Hafenentwicklung, die sich aus den veränderten Bedingungen der Containertransportmärkte ergeben, vergleichsweise gering und ihre Umsetzung mehr als unsicher.

Die Regulierung des Seehafenwettbewerbs

Neben den Veränderungen in der Schiffahrt und den Hafenunternehmen, sind auch bei der dritten wichtigen Akteursgruppe, den Hafenverwaltungen, bedeutsame Veränderungen zu beobachten. War es bis vor kurzer Zeit noch die Regel, daß Hafenverwaltungen Bestandteil kommunaler oder regionaler Körperschaften waren, so sind hier in den vergangenen Jahren Veränderungen zu beobachten. In vielen Häfen werden Hafenverwaltungen rechtlich verselbständigt, also organisatorisch aus der öffentlichen Verwaltung herausgelöst und einer eigenständigen betriebswirtschaftlichen Rechnungslegung außerhalb der öffentlichen Haushalte unterworfen. So ist die Hafenverwaltung des Rotterdamer Hafens bereits seit etlichen Jahren in Form einer GmbH organisiert. Zu Beginn des Jahres 1997 wurde die Hafenverwaltung des Antwerpener Hafens in eine Aktiengesellschaft umgewandelt. Sie soll, ausgestattet mit den Mieteinnahmen der Grundstücke des Antwerpener Hafens, ihre gesamten laufenden Kosten sowie 40% der öffentlichen Investitionsmittel erwirtschaften. In Bremen werden gegenwärtig Pläne zur rechtlichen Verselbständigung umgesetzt, in Hamburg werden sie gegenwärtig geprüft. Andere Häfen sind privatisiert worden (Rostock) bzw. eine Privatisierung wurde angestrebt (Kiel). Ausschlaggebend für diese Verselbständigungs- und Privatisierungsbestrebungen sind Effizienz- und Finanzierungsgesichtspunkte bei den öffentlichen Körperschaften, die als Hafenbetreiber auftreten und die Hafenentwicklung zu einem großen Teil finanzieren. Diese Entwicklungen lenken den Blick stärker auf den ordnungs- und wettbewerbsrechtlichen Rahmen des Seehafenwettbewerbs. Im folgenden werden deshalb vor allem anhand des jüngst zur Diskussion gestellten Grünbuchs der EU-Kommission über Seehäfen und Seeverkehrsinfrastruktur Chancen für eine ökologisch verträglichere Hafenentwicklung durch eine Veränderung rechtlicher Rahmenbedingungen diskutiert.

Die öffentliche Zuständigkeit für Betrieb und Finanzierung von Häfen ist in den einzelnen Mitgliedsstaaten der EU sehr unterschiedlich geregelt. Dementsprechend gibt es mittlerweile eine kaum überschaubare Vielfalt unterschiedlicher Finanzierungsformen und Finanzströme, direkter und indirekter Subventionen, die in Hafenbetriebe und Hafenanlagen fließen. Aufgrund der hohen volks- und regionalwirtschaftlichen Bedeutung vieler Seehäfen haben die öffentlichen Körperschaften ein erhebliches Interesse an der Aufrechterhaltung der jeweiligen Wettbewerbsposition der einzelnen Häfen, sodaß das öffentliche Engagement auch dann aufrecht erhalten wird, wenn es ökonomisch oder ökologisch nicht mehr sinnvoll erscheint.

Eine effektive Kontrolle von staatlichen Beihilfen im Bereich der Seehäfen gibt es nicht. Auch hat es bis Anfang der neunziger Jahre - abgesehen von einer Initiative des Europäischen Parlaments in den siebziger Jahren - keine Bemühungen seitens der EU gegeben, zu einer einheitlichen Regelung und einem Abbau wettbewerbsverzerrender Beihilfen im Bereich der Seehäfen zu gelangen, wie es in ähnlich gelagerten Bereichen, beispielsweise der Stahlherstellung oder dem Schiffbau, von der EU in Angriff genommen wurde. Eine derartige Regelung auf EU-Ebene erweist sich aber als dringend notwendig, da zum einen der Wettbewerb der Seehäfen, insbesondere im Containerbereich, in den vergangenen Jahren an Intensität enorm zugenommen hat und er zum anderen in zentralen Regionen Europas grenzüberschreitende Dimensionen mit einer Tendenz zur Vergrößerung des Raummaßstabs hat. Regelungen auf nationaler Ebene oder einseitig von einzelnen Hafenbetreibern vorgenommen Maßnahmen zur Beschränkung des Wettbewerbs und zur Herbeiführung fairer Wettbewerbsbedingungen haben deshalb keine Durchschlagskraft mehr. Diese kann erst durch allgemein verbindliche Regelungen auf Gemeinschaftsebene hergestellt werden.

Nun hat die EU-Kommission im Herbst 1997 ein Grünbuch über Seehäfen und Seeverkehrsinfrastruktur als Diskussionsvorlage vorgestellt, mit der Absicht, Maßnahmen auf EU-Ebene zur Diskussion zu stellen und deren Umsetzung einzuleiten. Zielsetzungen sind dabei die Steigerung der Effizienz der Häfen, die Verbesserung der Seeverkehrsinfrastruktur und die Schaffung von Bedingungen für fairen Wettbewerb im Bereich der Seehäfen. Im Grünbuch werden drei Bereiche thematisiert:
• die Einbindung der Seehäfen in die gemeinsamen Verkehrspolitik der EU;
• die Finanzierung der Kosten der Hafen- und Seeverkehrsinfrastruktur sowie
• Organisationsstrukturen von und der Marktzugang zu Hafendienstleistungen.


Vor allem in den Bereichen der Finanzierung der Hafenanlagen sowie des Marktzugangs werden dafür eine Reihe von Maßnahmen vorgeschlagen. Im Rahmen dieser Studie wird kurz auf den zweiten Themenkomplex eingegangen, da die Finanzierung bzw. Kostenanlastung einen erheblichen Einfluß auf Art und Ausmaß des Ausbaus von Hafenanlagen und seewärtigen Zufahrten haben kann. An der Problematik der Finanzierung von Infrastruktureinrichtungen haben sich bisher die wichtigsten Kontroversen entfaltet. Dies ist auch im Hinblick darauf verständlich, daß dieser Bereich auch für andere Verkehrsträger von hoher Bedeutung ist.

Die Kommission stellt fest, daß die "derzeit bestehenden unterschiedlichen Vereinbarungen über die Hafenfinanzierung und die Erhebung von Hafengebühren (...) zu einer immer größeren Verzerrung des Wettbewerbs" führen (Grünbuch:20). Es stellt sich aus wettbewerbsrechtlicher Sicht daher die Frage, "wie die Finanzströme zwischen der öffentlichen Hand, den Hafenbehörden, den Hafenbetreibern und den Nutzern der Hafeneinrichtungen und -dienste zu regeln sind" (Zusammenfassung Grünbuch: Abs. 11).

Abweichend vom bisherigen Grundsatz der EU-Kommission, "daß öffentliche Investitionen in Hafeninfrastrukturen, die allen Nutzern auf einer nichtdiskriminierenden Grundlage zugänglich sind, nicht als staatliche Beihilfen im Sinne des Artikels 92 EG-Vertrag betrachtet werden können" (Grünbuch: Abs. 42), sollen nun Gebühren erhoben werden, "mit denen die Kapital-, Betriebs- und externen Kosten der Infrastrukturnutzung abgedeckt werden" (Grünbuch: Abs.61), wobei unter externen Kosten "umweltbezogene, staubezogene und unfallbezogene Kosten verstanden werden" (Grünbuch: Fußnote 38, S. 21).

Als Grund dafür wird ein wachsendes privates Engagement bei der Finanzierung von Hafeneinrichtungen angeführt, sowie darauf hingewiesen, daß diese Entwicklung neben knapper werden öffentlichen Mitteln für Infrastrukturfinanzierungen auch durch einen "erheblichen Wechsel der Einstellung hinsichtlich der Funktion und der Rolle der Häfen" (Grünbuch: Abs. 40) bedingt sei. Denn Häfen unterscheiden sich von "rein öffentlichen Einrichtungen" dadurch, daß sie "häufig für gewerbliche Zwecke genutzt werden, einem begrenzten Nutzerkreis dienen und typisch privatwirtschaftliche Organisationsstrukturen haben" (ebd.). "Hierdurch verliert das Argument des 'allgemeinen wirtschaftlichen Interesses' zunehmend an Bedeutung und bewirkt, daß sich gegenüber der Erhebung von Benutzergebühren und der Finanzierung der Infrastrukturkosten eine eher kommerzielle Haltung durchsetzt" (ebd.).

Bezüglich der Kosten, die durch die Bereitstellung angemessener seewärtiger Zufahrten zu den Häfen anfallen, ist die Kommission der Auffassung, daß "es a priori keinen Grund dafür gibt, die Zugänglichkeit der Häfen für den Seeverkehr anders als die restliche Hafeninfrastruktur zu behandeln", wobei explizit darauf hingewiesen wird, daß dies vor allem dann gilt, "wenn die Zufahrtrinnen mit dieser Wassertiefe zwar allen Nutzern offen stehen, jedoch eigentlich nur für eine kleine Anzahl leicht zu ermittelnder Nutzer gedacht sind" (Grünbuch: Abs. 72, Fn 38). Da sich aufgrund der unterschiedlichen geografischen Lagen und damit der Kosten für die Bereitstellung der seewärtigen Zufahrten starke Benachteiligungen für einzelne wichtige Häfen ergeben, "muß sorgfältig erwogen werden, ob die Anwendung des Kostendeckungsprinzips auf die Zufahrtrinnen wünschenswert ist" (ebd.). Weiterhin wird angemerkt, daß sich in "anderen, dringlicheren Fragen" politisch leichter eine Einigung über die Anwendung des Kostendeckungsprinzips erzielen läßt (ebd.).

Für das weitere Vorgehen beabsichtigt die Kommission zunächst eine Bestandsaufnahme der öffentlichen Mittel, die in die Häfen fließen sowie der Gebührenerhebungspraktiken für die Nutzung von Hafeneinrichtungen und -diensten vorzunehmen. Aufbauend auf dieser Grundlage soll gegebenenfalls ein einheitliches Konzept für die Erhebung von Hafengebühren ausgearbeitet werden. Das Konzept soll in einer für die Mitgliedsstaaten verbindlichen Richtlinie münden.

Zum Grünbuch hat es bisher von den unterschiedlichen Akteuren sowohl zustimmende als auch ablehnende Stimmen gegeben. Hier soll nicht die gesamte Breite der Debatte ausgebreitet werden, sondern vor allem auf die Argumentationen eingegangen werden, die von deutscher Seite in die Debatte eingebracht wurden und die aus einer ökologischen Sicht von besonderem Interesse sind. Sowohl der Zentralverband deutscher Seehafenbetriebe (ZDS), das Bundesverkehrsministerium als auch der Bundesrat haben im Frühjahr dieses Jahres Stellungnahmen zu dem Grünbuch abgegeben. Da sich die Positionen des BMV und der Beschluß des Bundesrats in den hier diskutierten Punkten im Kern inhaltlich nicht von der des ZDS unterschieden, wird an dieser Stelle nur auf das Papier des ZDS Bezug genommen.

Zunächst wird die im Grünbuch vertretene These abgelehnt, Häfen als im wesentlichen privatwirtschaftliche, gewerbliche Einheiten zu betrachten, "deren Infrastrukturkosten auf die Nutzer abgewälzt werden müssen" (ZDS 1998: 4). Vor allem aber nicht nur in Bezug auf die deutschen Seehäfen wird auf die hohe gesamt- und regionalwirtschaftliche Bedeutung und Aufgabenstellung von Seehäfen hingewiesen und daraus abgeleitet, daß die "Vorhaltung der allgemeinen öffentlichen Hafeninfrastruktur (...) deshalb weiterhin eine öffentliche Aufgabe und Teil der stattlichen Daseinsvorsorge" bleibt (ZDS 1998: 3).

Zweifelsohne ist die Feststellung über Funktion und Charakter der Seehäfen richtig, wenn damit auch nicht dem gesamten Spektrum der europäischen Hafenlandschaft Rechnung getragen wird, sondern vor allem die Rolle von 'alten' Seehäfen mit ihren vielfältigen historisch gewachsenen regionalen Verflechtungen in den Vordergrund gestellt wird und weniger auf die Funktion 'neuerer' Häfen und Hafentypen wie beispielsweise Giao Tauro oder auch Zeebrügge abgestellt wird. Allerdings hat die Kommission im Grünbuch auch nicht der Auffassung widersprochen, daß die Hafeninfrastrukturen keine öffentliche Aufgabe oder Bestandteil der staatlichen Daseinsfürsorge sind. Ihr geht es vielmehr um die Frage der Realisierung des Kostendeckungsprinzips nach dem Prinzip: Der Nutzer zahlt. Der ZDS macht in dieser Hinsicht die wichtige Unterscheidung zwischen allgemeiner, öffentlicher Infrastruktur einerseits und spezieller, terminalbezogener Infrastruktur andererseits, auf die weiter unten noch eingegangen wird.

Des weiteren lehnt es der ZDS ab, daß die Kornmission "ein einheitliches Konzept für die Erhebung von Hafengebühren" ausarbeitet, da dieses "über die zur Herstellung fairer Wettbewerbsbedingungen zwischen den Seehäfen notwendige Maßnahmen weit hinaus" gehen und die Kommission darüber hinaus für die Erstellung eines derartigen Konzepts "keine rechtliche Grundlage im EG-Vertrag" habe (ZDS 1998: 7). Auch weil "die eigentlichen Problembereiche bei den verdeckten Subventionen und Betriebskostenbeihilfen liegen" (ZDS 1998: 9) wird anstatt dessen die Aufstellung von gemeinschaftlichen Beihilfeleitlinien vorgeschlagen, die eine klare ordnungsrechtliche Trennung zwischen Staat und Privatwirtschaft im Bereich der Hafenwirtschaft garantieren soll. "Wird eine klare Definition beihilferelevanter Sachverhalte in Form von Beihilfeleitlinien vorgenommen, auf dessen Basis ein fairer, weil subventionsfreier Wettbewerb stattfindet, ist die Frage der Form und Art der Erhebung von Entgelten und Gebühren im übrigen völlig nebensächlich" (ZDS 1998: 9-10). Folgende Grundsätze sollen in die Beihilfeleitlinien eingehen:


Mit dieser Positionsbestimmung wird letztlich exakt die Interessenlage der deutschen Seehäfen, vor allem gegenüber Rotterdam zum Ausdruck gebracht, wie sie bereits seit längerem auch vom ZDS vertreten wird (vgl. z.B. ZDS 1996). In der Bundesrepublik soll hinsichtlich der Finanzierung alles so bleiben, wie es bisher ist (Trennung von Infra- und Suprastruktur, keine Kostenanlastung bei seewärtigen Zufahrten). Die wesentlichen wettbewerbsrechtlichen und Beihilfeprobleme liegen nach dieser Auffassung im wesentlichen in Rotterdam sowie zum Teil bei Förderung von Maßnahmen im Bereich der TEN durch die EU. Betriebskostenbeihilfen und verdeckten Subventionen (z.B. Nichtanlastung von Trassenkosten im Schienenverkehr) bei Hinterlandverkehrsträgern und öffentlicher Beihilfen im Bereich der Suprastrukturfinazierung von Umschlagsterminals sind danach die eigentlichen Probleme im Bereich wettbewerbsverzerrender Beihilfen. Damit wird zwar ein Teil der wettbewerbsverzerrenden Beihilfen zu Recht kritisiert, der Kern der Beihilfetatbestände jedoch nicht angetastet.

Entsprechend wird dann auch im Detail argumentiert. Entweder wird die Gefährdung des Status quo im Hafenwettbewerb und die Gefahr von zusätzlichen Wettbewerbsverzerrungen beschworen oder es wird argumentiert, daß in den deutschen Seehäfen bereits Regelungen bestehen, die mit den Intentionen der EU-Kommission weitgehend vereinbar sind. Hierauf wird im folgenden an den drei Punkten vertieft eingegangen.

"Die vollständige Anlastung der Kosten der Hafeninfrastruktur an den Nutzer würden zu gravierenden Wettbewerbsverzerrungen zu Lasten das Seeverkehrs und der Häfen führen, solange die Landverkehrsträger nicht mit den vollen Kosten für die Nutzung der landseitigen Infrastruktur belastet werden. Eine Vorreiterrolle der Seehäfen bei der Anlastung der Infrastrukturkosten an den Nutzer ist daher nicht akzeptabel" (ZDS 1998: 7). Gefordert wird deswegen, an der bisherigen Regelung der Kommission festzuhalten, Infrastruktureinrichtungen generell nicht als Beihilfen zu betrachten, "solange ein einheitliches Gesamtsystem zur Anlastung der Infrastrukturkosten an den Nutzer nicht für alle Verkehrsträger besteht." (ZDS 1998:

Dieses Diskriminierungsargument scheint gerade im Hinblick auf die Seehäfen wenig geeignet. Zwar ist es zweifelsohne richtig, daß es im Bereich des kontinentalen Kurzstreckenverkehrs (Short Sea Traffic), zu Verzerrungen des Wettbewerbs mit Landverkehrsträgern kommen würde. Jedoch trifft dies gerade im interkontinentalen Verkehr nicht zu, da hier kein Wettbewerb zu Landverkehrsträgern besteht. Beim interkontinentalen Containerverkehr wären lediglich die Seefeederverkehre betroffen. Sie stellen jedoch nur in einigen wenigen Fällen eine tatsächliche Entlastung der Landverkehre durch Verlagerung auf das Wasser dar, die auch mit positiven ökologischen Effekten verbunden sind. Sie sind, wie bereits gezeigt, vielmehr eine direkte Folge des Schiffsgrößenwachstums im Containerverkehr, und der damit notwendigerweise verbundenen Bemühungen zur Reduzierung der Anzahl der Anlaufhäfen für die einzelnen Schiffe.

Es scheint deswegen wenig sinnvoll, alleine wegen des Short Sea Verkehrs, den Grundsatz zu vertreten, eine Kostenanlastung im Seeverkehr als vergleichsweise ökologischer Verkehrsträger erst dann vorzunehmen, wenn eine Kostenanlastung auch bei den anderen Verkehrsträgern vollständig realisiert ist. Vielmehr liegt es aufgrund des im interkontinentalen Seeverkehr praktisch nicht bestehenden Wettbewerbs mit anderen Verkehrsträgern nahe, gerade in diesem Bereich mit der konsequenten Kostenanlastung zu beginnen. Eine Realisierung des Kostendeckungsprinzips in diesem Bereich, könnte sich damit auch als effektiver Akzelera-tor für eine beschleunigte Durchsetzung in anderen Verkehrsbereichen erweisen. Denn es gäbe dann weniger Argumente gegen eine Kostenanlastung auch bei anderen (Land-)verkehrsträgern, wenn diese bei einem ökologisch vergleichsweise weniger belastendem Verkehrsträger bereits umgesetzt wäre. Für den Bereich des Short Sea Verkehrs könnten übergangsweise Ausnahmeregelungen gelten, bis eine vergleichbare Wettbewerbssituation mit Landverkehrsträgern hergestellt ist.

Das Argument, im Bereich der Seehäfen solange zu warten, bis ein einheitliches Gesamtsystem zur Anlastung der Infrastrukturkosten umgesetzt ist auch deswegen wenig stichhaltig, weil der Prozeß in Europa längst begonnen hat. Die Vignettenlösung für den Schwerkraftverkehr, Nutzungsgebühren auf privat betriebene Autobahnen, Trassenpreise im Schienenverkehr, Nutzungsgebühren für den Kanaltunnel oder die Belt-Querung in Dänemark, die Beispiele für die Kostenanlastung für Infrastiukturnutzungen sind vielfältig. Natürlich ist ein einheitliches System und auf EU-Ebene formulierte Grundsätze für die Umsetzung des Kostendeckungsprinzips sinnvoll. Die EU-Kommission hat auch für 1998 eine Mitteilung über ein generelles Konzept zur Anlastung und Finanzierung von Infrastrukturkosten für alle Verkehrsträger (Grünbuch: Abs. 16). Das Fehlen einer derartigen Regelung sollte aber kein Grund dafür sein, eine generelle, exklusiv nur für die Seehäfen und die Seeverkehrswege geltende Ausnahmeklausel bei der Kostenanlastung zu formulieren.

Dies gilt auch dann, wenn es plausibel ist, daß eine Kostenanlastung bei Landverkehrsträgern eine sehr viel gravierendere Wirkung auf den Wettbewerb der Seehäfen hätte, als eine entsprechende Regelung im Bereich der Häfen und seewärtigen Zufahrten selber. Durch die Umsetzung derartiger Regelungen würde die Wettbewerbsposition der einzelnen Häfen nachhaltig vor dem Wettbewerb anderer Häfen gestärkt und ein insgesamt stärker dezentralisiertes Hafensystem in Europa gefördert. Weiterhin würde auch eine ökologisch effektivere Verteilung der Verkehrsströme im Zu- und Ablaufverkehr der Seehäfen mit einer Reduzierung der Verkehrsmengen im Landverkehr erreicht.

Im Bereich der seewärtigen Zufahrten wird die Durchsetzung einer Kostenanlastung von der Kommission aufgrund der erwarteten Wettbewerbsverzerrungen politisch als kaum durchsetzbar angesehen. Der ZDS stimmt in diesem Falle mit der Auffassung der Kommission überein. "Wir unterstützen die Auffassungen der KÖM, die unterschiedliche geographischen Lage der Häfen angemessen zu berücksichtigen, und deshalb das Kostendeckungsprinzip hinsichtlich der seewärtigen Zufahrten und lokalen Navigationshilfen nicht anzuwenden", wobei die Auffassung vertreten wird, daß diese als Bestandteile der allgemeinen Infrastruktur angesehen werden müssen (ZDS 1998: 8f.).

Aus ökologischer Sicht wäre eine Kostenanlastung im Bereich der seewärtigen Zufahrten aber besonders dringlich. Denn aufgrund der besonders hohen ökologischen Sensibilität des Naturraums von Küstenbereichen und Flußästuaren rühren Eingriffe durch Fahrrinnenvertiefungen und -Verbreiterungen zu besonders starken, häufig irreparablen Schädigungen. Die Unterhaltsbaggerungen und Verklappungen stellen darüber hinaus laufende Eingriffe in den Naturraum dar. Wie die Analyse der Entwicklung der Schiffsgrößen und deren treibende ökonomische Kräfte gezeigt hat, kann durch eine Kostenanlastung eine effektive Begrenzung eines weiteren Anstiegs der Schiffsgrößen erreicht werden, da die größeren Schiffe nur noch geringe Kostenvorteile aufgrund der Stückkostendegression realisieren können. Die Kostenanlastung hätte zur Folge, daß ein zentraler Baustein einer nachhaltigen Entwicklung von Seeschiffahrt und Häfen auf den Weg gebracht würde. Unabhängig von den ökologischen Beeinträchtigungen durch Fahrrinnen-Anpassungen würden damit in mittel- und längerfristiger Sicht auch wieder Häfen von Seeschiffen angelaufen werden, die insbesondere nach dem Zweiten Weltkrieg durch das Anwachsen der Schiffsgrößen und den damit wachsenden Problemen der Erreichbarkeit aus den Fahrplänen der Seeschiffahrt herausgefallen sind (vgl. hierzu ausführlich Baird 1996).

Für die Kostenanlastung bietet sich eine tiefgangsabhängige Gebühr für die Nutzung der seewärtigen Zufahrten an, die ggf. um Längen- bzw. Breitenmaße der Seeschiffe ergänzt werden kann. Für Schiffahrtsunternehmen würde eine flexibel nutzbare Regelung geschaffen. Sie können bei jeder Fahrt entscheiden, wie weit sie ihre Schiffe auslasten. Damit würde ein effektiver ökonomischer Anreiz geschaffen, kleinere Schiffe mit geringerem Tiefgang einzusetzen, da die Kostenvorteile aufgrund der Stückkostendegression bei den sehr großen Containerschiffen erst bei einer hohen Auslastung der Schiffe zum Tragen kommen. Auch könnten Wettbewerbsnachteile für Reeder, die kleinere Schiffe mit geringerem Tiefgang einsetzen, vermieden werden.

Der ZDS unterscheidet zwischen allgemeinen, öffentlich zugänglichen Infrastrukturen in den Seehäfen sowie speziellen Hafeninfrastrukturen. Bei den Letztgenannten handelt es sich um terminalbezogene Hafeneinrichtungen (vor allem baureifes, für Hafenzwecke entsprechend aufgehöhtes und hergerichtetes Gelände sowie Kaimauern), die öffentlich finanziert werden, aber nicht allgemein öffentlich zugänglich sind, sondern einzelnen Hafenbetrieben gegen ein i.d.R. nicht kostendeckendes Entgelt, exklusiv zur Verfügung gestellt werden. Hier wird vom ZDS gefordert, daß diese Infrastruktureinrichtungen nur dann als Beihilfe anzusehen sind, "wenn für die Nutzung dieser Infrastruktur keine angemessenen Entgelte gezahlt werden" (ZDS 1998: 10).

Angemessene Entgelte würden aber in den deutschen Seehäfen bereits erhoben. Die angemessenen (im Gegensatz zu kostendeckenden) Entgelte werden "in ihrer Höhe durch die jeweilige Marktsituation" bestimmt und orientieren sich damit "sowohl am örtlichen Pachtniveau für vergleichbare Flächen als auch am Wettbewerb der Häfen untereinander" (ZDS 1998: 10). Es gibt unter wettbewerbsrechtlichen Gesichtspunkten gerade in diesem Bereich keinen Grund, keine kostendeckenden, sondern nur angemessene Entgelte zu verlangen. Durch eine Regelung auf EU-Ebene wäre alle Wettbewerber in gleichem Maße betroffen. Damit würde nicht nur ein fairer Wettbewerb hergestellt sondern auch die Weichen für eine effizientere Nutzung der. Hafenanlagen gestellt. Denn es ist davon auszugehen, daß die in Europa im Vergleich zu den anderen Kontinenten extrem niedrigen Kaimauerproduktivitäten (vgl. oben) zu einem wesentlichen Teil Resultat eines verhängnisvollen Zusammenspiels von hoher Wettbewerbsintensität und öffentlicher Subventionierung von Überkapazitäten am Nordkontinent sind.

Nachdem bereits die Kostenanlastung bei der öffentlichen Hafeninfrastruktur vom ZDS als wenig sinnvoll erachtet wird, verabschiedet sich der ZDS mit diesem eindeutigen Plädoyer für die Aufrechterhaltung nicht kostendeckende Entgelte - und damit insgesamt für die Aufrechterhaltung des Status Quo im Bereich der deutschen Seehäfen - endgültig von der Intention des Grünbuchs, durch den Abbau von staatlichen Subventionen, zu einem fairen Wettbewerb der Häfen zu gelangen. Übrig bleibt der Versuch, über die Initiative der EU nur diejenigen spezifischen Beihilfeformen zu beseitigen, die der Konkurrenzhafen Rotterdam über das Spektrum der Beihilfen hinaus anwendet, die auch in den deutschen Seehäfen praktiziert werden. Damit würde lediglich die Spitze des Eisbergs gebrochen, die Kernbereiche wettbewerbsverzerrender Beihilfen aber nicht angetastet, deren Beseitigung auch für eine ökologisch nachhaltige Hafenentwicklung des 21. Jahrhunderts von erheblicher Bedeutung sind.

Potentiale und Grenzen einer ökologisch orientierten Hafenentwicklung
Ökologische Problembereiche

Die Entwicklung des Welthandels und des interkontinentalen Containerverkehrs verursachen vor allem in folgenden Bereichen ökologische Probleme in und für die Häfen:

Andere Faktoren (z.B. Ressourcenverbrauch für Anlagen, Energieverbrauch oder Schadstoffemissionen des Verkehrs- und Umschlagsbetriebes) sind ebenfalls ökologisch relevant. Auf sie wird an dieser Stelle aber nicht eingegangen, da diese teilweise von den behandelten Bereichen direkt oder indirekt beeinflußt werden (z.B. Energie- und Ressourcenverbrauch für Geräte und Anlagen oder Schadstoffemissionen) oder aber keine unmittelbare verkehrliche Relevanz für Seehäfen und den Güterverkehr haben und daher eher im Rahmen von Produkt- und Produktionsketten auf ihre ökologische Relevanz hin unersucht werden sollten.

Entwicklungstendenzen

Die Anpassung der seewärtigen Zufahrten in den großen europäischen Seehäfen an die neue Generation von Containerschiffen kann als weitgehend abgeschlossen angesehen werden. Wichtige rechtliche Genehmigungsverfahren sind abgeschlossen oder stehen kurz vor dem Abschluß. Einzelne Ausbaumaßnahmen sind bereits in Gange oder schon abgeschlossen. Weitere Anpassungs- und Ausbaumaßnahmen sind gegenwärtig aufgrund der Ausreizung der Schiffsgrößen nicht absehbar, aber für die Zukunft nicht ausgeschlossen.

Es ist mit einem weiterhin stetigen Anstieg der Flächenbedarfe für den Containerumschlag zu rechnen, wobei nicht nur die Bedarfe für den Containerumschlag selber, sondern auch die Flächenbedarfe für vor- und nachbereitende Aktivitäten und die wachsende Bedeutung von Distributionsaktivitäten (Distriparks) in den Seehäfen mitberücksichtigt werden müssen. Zentrale Auseinandersetzungen sind in den kommenden Jahren eher im Bereich zusätzlicher Flächenbedarfe sowie im Bereich des Hinterlandverkehrs zu erwarten als in der weiteren Anpassung seewärtiger Zufahrten.

Der intensive Wettbewerb der Seehäfen in Nordwesteuropa ist einer der wichtigsten Faktoren, der zu einem stetig hohen Investitionsniveau in den Seehäfen und führt, sodaß die Flächenproduktivität auf den Umschlagterminals weit hinter den technisch-organisatorischen Möglichkeiten zurückbleibt.

Die gewachsenen Möglichkeiten der Schiffahrtsunternehmen zur Ladungslenkung und die Konzentration auf wenige große Anlaufhäfen für den interkontinentalen Containerverkehr stehen einer verkehrsvermeidenden Verteilung und Organisation der Hinterlandverkehre der Seehäfen entgegen. Sie haben zu einer Zentralisierung und Hierarchisierung des Hafensystems in Europa geführt. Einigen wenigen großen Main Ports als Schnittstellen des interkontinentalen Verkehrs stehen eine größere Anzahl von Häfen gegenüber, die zu einem großen Teil nur noch Zubringerfunktion haben.

Wichtige Ziel- und Quellgebiete des internationalen Containerverkehrs werden mittlerweile nicht mehr oder nur noch marginal durch die Liniendienste der interkontientalen Containerschiffahrt direkt bedient, sondern durch Seefeederverbindungen hergestellt. In Nordwesteuropa sind davon insbesondere die skandinavischen Länder und der Ostseeraum sowie die britischen Inseln betroffen. Gegenwärtig wird der Containerverkehr im Mittelmeer und dem Schwarzen Meer in großem Maßstab durch den Aufbau mehrerer großer Feederhäfen an die magistralen des interkontinentalen Containerverkehrs mit Nordamerika und Ostasien angeschlossen.

Seefeederverbindungen können zwar eine ökologisch verträgliche Alternative zu Landfeederverkehren darstellen. Damit schaffen sie aber sogleich auch ökologische Probleme in den Häfen, da sie zusätzliche Umschlagskapazitäten in Anspruch erfordern und damit einen höheren Flächenverbrauch verursachen.

Ein reibungsloser Zu- und Ablaufverkehr der Containerströme im Hinterland wird für die Wettbewerbsposition der einzelnen Häfen und Hafenumschlagsunternehmen immer wichtiger. Dafür sind angesichts der rapide anwachsenden Containermengen nicht nur wachsende operative Probleme bei der Abwicklung des Zu- und Ablaufverkehrs in den Hafenregionen zu bewältigen. Die Öffnung der Märkte in Mittel- und Osteuropa hat darüber hinaus die Wettbewerbskonstellationen zwischen den Häfen verändert. Längere Distanzen und die häufig nur ungenügend ausgebaute technische und organisatorische Verkehrsinfrastruktur in diesen Ländern tragen mit dazu bei, daß der Hinterlandverkehr zu einer immer wichtigeren Größe im Hafenwettbewerb wird. Dabei wird nicht nur der Ausbau der Verkehrswege und Umschlagterminals wichtig. Wachsende Bedeutung bekommt vor allem die organisatorische Fähigkeit der Seehäfen, Verbindungen in das Hinterland schnell und kostengünstig und zugeschnitten auf kundenspezifische Anforderungen herzustellen. Die Organisation und der Betrieb von Ganzzugverbindungen und der Aufbau von Sammel- und Verteilterminals im Hinterland wird damit zu einem wichtigen Aufgabengebiet von Seehafenunternehmen. Der Aufbau von Containerganzzugverbindungen und Umschlagsterminals im europäischen Hinterland stellt einen wichtigen Bestandteil eines ökologisch nachhaltigen Transportsystems dar.

Seit Mitte der neunziger Jahre zeichnen sich auf unterschiedlichen Ebenen und in verschiedenen Bereichen der Seeschiffahrt und der Seehäfen bedeutsame Veränderungen ab, die auch für die Chancen einer ökologischen Hafenentwicklung Bedeutung erlangen können. Auf der Schiffahrtsseite ist die Bildung großer Allianzen zwischen Reedereien zu beobachten, die das Machtverhältnis zwischen Schiffahrt und Hafen weiter zugunsten der Schiffahrt verschieben und durch Planungsräume in größerem regionalen Maßstab die klassischen Wettbewerbsfaktoren einzelnen Seehäfen relativieren.

Aber auch die Entwicklungsmöglichkeiten von Umschlagsunternehmen haben sich erweitert. Neben zusätzlichen Möglichkeiten zur Übernahme von logistischen Dienstleistungen im Bereich des schienengebundenen Hinterlandverkehrs sind Bemühungen zu einer lokalen Konsolidierung der Wettbewerbsposition durch hafenübergreifende horizontale Kooperation und Zusammenschlüsse, der Aufbau interkontinentaler Hafennetzwerke durch global operierende Umschlagsunternehmen sowie die langfristige Bindung von Reedern an einzelne Terminals als Strategievarianten bei Umschlagsunternehmen zu beobachten.

Einhergehend mit diesen Entwicklungstendenzen wird gegenwärtig von der EU-Kommission der ordnungs- und wettbewerbsrechtliche Rahmen von Seehafenaktivitäten diskutiert und Vorschläge für eine Veränderung im Bereich der Kostenanlastung für die Nutzung öffentlich bereitgestellter Hafeninfrastrukturen sowie bei den Organisationsstrukturen und dem Marktzugang zu Hafendienstleistungen gemacht.

Ökologische Chancen durch Kooperation von Unternehmen und Hafenverwaltungen?

Kooperationen von Hafenunternehmen und -Verwaltungen sind in der Regel nicht ökologisch motiviert, sondern dienen dazu, die Wettbewerbssituation der jeweiligen Unternehmen und Häfen zu verbessern. Dennoch können im Rahmen derartiger Kooperationen auch Positionen vertreten und Maßnahmen oder Ziele verfolgt werden, die zu einer ökologisch verträglicheren Hafenentwicklung beitragen. Sie sind deshalb in jedem Einzelfall daraufhin zu überprüfen, ob und wie sie ökologischen Zielsetzungen gerecht werden.


Der intensive Wettbewerb zwischen den einzelnen Häfen des Nordkontinents verhindert, daß freiwillige Kooperationen zwischen Hafenverwaltungen und/oder -unternehmen zu langfristig stabilen Ergebnissen hinsichtlich einer ökologisch verträglicheren Hafenentwicklung führen.

Bi- oder multilaterale Ansätze zwischen Häfen oder Unternehmen aus verschiedenen Häfen haben durchaus ihre Erfolgschancen. Diese sind aber häufig nicht mit ökologischen Zielsetzungen in Deckung zu bringen. Es gibt etliche Potentiale und Bereiche, die genutzt und gefördert werden sollten. Aber im Kernbereich des Wettbewerbs wird sich in den Containerhäfen - wie bisher auch - in absehbarer Zeit keine Kooperation ergeben, die geeignet ist, an den zentralen ökologischen Problemen zu rütteln.

Der Zusammenschluss oder eine kooperative Zusammenarbeit von mehreren Hafenunternehmen ist in der Regel mit einer ressourceneffizienteren Nutzung der vorhandenen Anlagen verbunden, ohne daß allerdings zu erwarten ist, daß die wettbewerbsbedingt niedrigen Flächen- und Kaimauerproduktivitäten in Europa nachhaltig verändert werden. Unter den gegebenen wettbewerblichen Rahmenbedingungen könnte nur eine Gruppe von kooperierenden Umschlagsunternehmen in den wichtigen Häfen, die faktisches regionalen Monopol bildet, ein wirkungsvolles Gegengewicht gegen die Schiffahrtsseite aufbauen. Regionale Körperschaften, sei es als Hafenbetreiber oder regionale Wirtschaftsförderer verfolgen immer zuerst regionale Interessen, denen im Zweifelsfall ökologische Zielsetzungen untergeordnet werden.

Auch die nationale Ebene erscheint in der Bundesrepublik gegenwärtig wenig geeignet, eine grundsätzliche Wende herbeizuführen. Zum einen hat der Bund kaum Möglichkeiten, die Bundesländer zu einem koordinierten Handeln zu bewegen, da die Zuständigkeit für die Seehäfen im Bereich der Länder liegt. Auf der anderen Seite ist der hier betrachtete Seehafenwettbewerb nicht national beschränkt, sondern bezieht zumindest die Benelux-Staaten und Nordfrankreich mit ein. Insofern gilt für die nationale Ebene dasselbe wie für die bi- und multilaterale Kooperation zwischen einzelnen Seehäfen. Auch ist das nationale Feld der möglichen Hafenakteure im Bereich der Containerschiffahrt nicht allein auf Bremen und Hamburg begrenzt. Diskussionen über die Entwicklung von Cuxhaven und den Ausbau Wilhelmshavens für die Containerschiffahrt oder die Bemühungen in Rostock zeigen, daß auch die Bundesländer Niedersachsen und Mecklenburg-Vorpommern durchaus als weitere Akteure in Frage kommen und Einigungsprozesse nicht leichter machen.

Im Falle Wilhelmshavens wäre unter ökologischen Aspekten neben dem Aufwand für die Schaffung zusätzlicher Umschlagsanlagen und Verkehrswege vor allem die exponierte Randlage des Hafens, die die Überwindung großer Distanzen auf dem Landwege zur Folge hat, zu prüfen. Der Hafen Rostocks ist zum Großraum Berlin mit knapp 300 km in etwa genauso weit entfernt, wie Hamburg, erfordert aber eine längeren Schiffsweg. Dies gilt auch für den diskutierten Fall, Bremerhaven oder Cuxhaven zu den Anlaufhäfen für Großcontainerschiffe zu machen, bzw. auszubauen und dafür auf die Vertiefung der Unterelbe zu verzichten. Auch hier ist eine Nichtvertiefung der Unterelbe mit den dafür in Kauf genommenen durchschnittlich längeren Landwegen und/oder seewärtigen Umführverkehren abzuwägen. Diese kurzen, keineswegs vollständigen Anmerkungen lassen die Komplexität einer ökologisch orientierter Gestaltung von Transportketten nur erahnen.

Auch wären die Realisierungschancen einer derartigen Lösung vergleichsweise gering. Hier wird neben dem Protest der Hamburger (Arbeitsplatz-)'Verlierer' auch das 'berechtigte' Argument eingebracht werden, daß dies eine einseitige Benachteiligung Hamburgs gegenüber dem Wettbewerbshäfen Bremerhaven darstellt. Der Bund ist gegenüber Hamburg und Bremen vertraglich gebunden, im Rahmen seiner finanziellen Möglichkeiten die seewärtigen Zufahrten zu den Häfen Bremen/Bremerhaven und Hamburg an die Erfordernisse der Seeschiffahrt anzupassen. Eine Verzicht auf den weiteren Ausbau könnte daher nur erfolgen, wenn auch die jeweils betroffenen Bundesländer Bremen bzw. Hamburg dem zustimmen würden (wie dies gegenwärtig im Falle des Bremer Hafens für den Bereich der Containerschiffahrt ja durchaus der Fall ist).

Andererseits sind in Bremen und Hamburg auch keine lokalen/regionalen politischen Kräfte zu erkennen, die mit ihrem Gewicht stark genug wären, eine stärker ökologisch orientierte Politik im Bereich der Seehäfen durchzusetzen. Angesichts der desolaten wirtschaftlichen und Arbeitsmarktsituation in den Hafenstädten und der spezifischen wirtschaftlichen Probleme im Bereich der Hafenwirtschaft selber, wird gegenwärtig im Konfliktfall in der Regel Ökonomie und Arbeitsplätze versus Ökologie die Ökonomie gewinnen. Dies haben auch die Auseinandersetzungen der vergangenen Jahre gezeigt. Hierbei ist der symbolische und kulturelle Wert von Häfen und Hafenarbeit nicht zu unterschätzen, der in den beiden Hansestädten in mehreren Jahrhunderten ein maritimes Milieu erzeugt hat, das einen großen Teil der regionalen Identität und des Selbstverständnisses der lokalen politischen Eliten prägt. Dieses Selbstverständnis ist zu einem guten Teil mitverantwortlich dafür, daß in den Hafenstädten erst durch den ökologisch orientierten Protest überhaupt die Frage nach dem Sinn, der Ausrichtung und möglichen Alternativen der Hafenentwicklung gestellt wurde. Dies ist ein unzweifelhaftes Verdienst der Ökologiebewegung.

Es gibt wahrscheinlich nur eine einzige übergreifende Gemeinsamkeit, die in den Hafenstädten zu entscheidenden Veränderungen in der Hafen- und Hafenentwicklungspolitik führen könnte. Die knapper werden öffentlichen Haushaltsmittel könnten ein Auslöser für ein gemeinsames Vorgehen mehrerer Häfen darstellen, in deren Folge auch ökologisch motivierte Zielsetzungen eingehen oder die zumindest ein Abbremsen der gegenwärtigen Entwicklungsdynamik mit ihren negativen ökologischen Konsequenzen bewirkt.

Allerdings stehen auch hier die Chancen schlecht. Zum einen stellt sich die finanzielle Problematik in den einzelnen Hafenstädten durchaus unterschiedlich dar, sodaß gegenwärtig wenig dafür spricht, daß die chronische öffentliche Finanzknappheit in Bremen und Hamburg gleichzeitig ein handlungsrelevantes Problembewußtsein erzeugt. Zum anderen stellt der intensive Wettbewerb der Häfen eine nicht zu unterschätzende Barriere dar, da eine veränderte Hafenpolitik nicht dem einen Hafen mehr Nachteile bringen darf als dem anderen. Der Hafen, der einmal Verkehre und damit Arbeitsplätze und Wertschöpfung verliert, wird dies angesichts des harten Wettbewerbs nur schwer wieder aufholen können. Im übrigen zeigt die Entwicklung in den Hafenstädten, daß sich das Problem der öffentlichen Finanzknappheit neben Etatkürzungen in erster Linie in der Neuorganisation und rechtlichen Verselbstständigung der Hafenverwaltungen niederschlägt. Dies läßt

Als Resümee dieser kursorischen Einschätzungen läßt sich festhalten, daß weder auf der Ebene einzelner Hafenunternehmen oder Hafenverwaltungen noch auf der Grundlage freiwilliger Kooperationen von Häfen oder Hafenunternehmen unter den gegebenen Bedingungen des Hafenwettbewerbs Ansatzpunkte und Potentiale erkennbar sind, die zu einer ökologisch verträglicheren Hafenentwicklung in Nordwesteuropa rühren können. Da der Hafenwettbewerb in Europa über nationale Grenzen hinweg stattfindet werden auf Dauer nur Regelungen auf EU-Ebene zu einer nachhaltigen Verbesserung der Bedingungen für eine ökologische Entwicklung von Häfen und Seeschiffahrt rühren.

Eckpunkte für eine ökologisch orientierte Hafenentwicklung

Die Verfolgung ökologischer Zielsetzungen in der Hafenentwicklung ist aufgrund der Wettbewerbssituation der Häfen, der hohen regionalwirtschaftlichen Bedeutung sowie des großen Einflußes von Interessengruppen im besonderen Maße darauf angewiesen, ökonomische und soziale Belange mit zu berücksichtigen und einzubeziehen.

Auch unter ökologischen Gesichtspunkten muß die Komplexität der miteinander zusammenhängende Prozesse und Wirkungsketten eine angemessene Beachtung finden. Ökologische Auswirkungen müssen deshalb entlang der gesamten Transportkette (nicht nur in den Häfen oder beiden seewärtigen Zufahrten) berücksichtigt werden. Die im folgenden aufgestellten Grundsätze sind daher als perspektivische Leitorientierungen zu verstehen, deren vielfältige Interdependenzen und Rückkopplungseffekte bei konkreten Projekten jeweils auf ihre ökologischen Konsequenzen hin geprüft werden müssen:
• Containerschiffe haben im Vergleich mit Landverkehrsträgern und dem Flugzeug in der Regel große ökologische Vorteile. Die ökologischen Vorteile, die Containerschiffe bieten, können dadurch relativiert oder sogar zunichte gemacht werden, daß bei der ökologischen Bewertung nur auf den Vergleich des Containerschiffs mit anderen Verkehrsträgern geachtet wird und die mit dem Schiffsverkehr verbundenen ökologischen Gesichtspunkte keine Beachtung finden.
• Bei interkontinentalen Transporten sollte darauf geachtet werden, daß der Anteil der Landstrecken zugunsten der Seestrecken möglichst kurz gehalten wird.
• Es sollten so viele Häfen wie möglich direkt angelaufen werden. Ein weitgehend dezentrales Hafensystem kann einem ökologischen Transport insgesamt besser gerecht werden, als das gegenwärtig in Europa dominierende hierarchische Hafensystem mit wenigen Main Ports und vielen Feederhäfen.
• Dazu gehört auch, daß in einem angemessenen ökologischen Rahmen auch die Seehäfen berücksichtigt werden, die in den vergangenen Jahrzehnten aufgrund der Größenentwicklung in der Stückgut- und Containerschiffahrt aus den Fahrplänen der interkontinentalen Schiffahrt weitgehend oder vollständig herausgefallen sind.
• Die Schiffe müssen den Flüssen angepaßt werden und nicht die Flüsse den Schiffen. Containerschiffe dürfen nicht größer werden. Es sollte dafür Sorge getragen werden, daß zukünftige Containerschiffsgenerationen wieder kleiner werden.•
• Auf Seefeederverkehre und die dadurch erforderlichen zusätzlichen Ressourcen (Flächen, Anlagen, Betrieb) für den Transport sollte weitgehend verzichtet werden.
• Es ist ein rechtlicher Ordnungsrahmen zu schaffen, der einer ressourceneffiziente Nutzung der vorhandenen Anlagen gewährleistet.

Die Begrenzung der Schiffsgrößen bzw. des Schiffsgrößenwachstums stellt eine zentralen Ansatzpunkt für eine ökologisch verträglichere Hafenentwicklung dar. Das Verhindern eines weiteren Größenwachstums und die Förderung des Einsatzes kleinerer Schiffe in der interkontinentalen Containerschiffahrt bekommt damit eine entscheidende Rolle für die ökologisch verträgliche Gestaltung, indem damit dazu beigetragen wird, daß
• der weitere Ausbau seewärtiger Zufahrten begrenzt und perspektivisch zurückgenommen werden kann,
• die direkte Bedienung einer größeren Anzahl von Häfen in einem Fahrtgebiet durch interkontinental verkehrende Schilfe wieder attraktiver wird,
• auch Häfen, die relativ weit im Hinterland liegen, für die interkontinentale Containerschiffahrt wieder attraktiver werden,
• damit insgesamt Voraussetzungen für eine ökologisch optimierte Steuerung der Zu- und Ablaufverkehre im Hinterland der Seehäfen geschaffen werden und
• weniger Umschlagskapazitäten in Hafenanlagen durch die Vermeidung von Seefeederverkehren erforderlich sind.

Für die Zukunft muß dem Grundsatz 'Nicht die Flüsse sind den Schiffen anzupassen, sondern die Schiffe sind den Flüssen anzupassen' wieder mehr Geltung bekommen. Damit wird nicht nur ein Beitrag zur Verbesserung der ökologischen Situation der Ästuare (und den Häfen selber) geleistet, sondern zugleich einer zunehmend monofunktionalen Nutzung der Flußläufe und Ästuare als Fahrrinnen vorgebeugt und damit Möglichkeiten für eine vielfältigere Nutzungsstruktur eröffnet.
Allerdings ist die direkte Regulierung der Schiffsgrößen gegenwärtig dem Zugriff öffentlicher Körperschaften entzogen. Prinzipiell können mehrere Wege zu einer Größenregulierung in der Seeschiffahrt beschritten werden:
• eine direkte Begrenzung durch rechtliche Vorschriften (etwa analog zur Regulierung von Kraftfahrzeugabmessungen im Straßenverkehr),
• eine indirekte Regulierung durch ökonomische Anreize (Kostenanlastung für die Nutzung von Infrastrukturanlagen) oder
• durch freiwillige Vereinbarungen der beteiligten Akteure (z.B. die Kooperation von Hafenunternehmen oder Hafenverwaltungen).

Die europaweite Regulierung des Wettbewerbs und die Entwicklung einer effektiven Beihilfekontrolle in Verbindung mit der vollständigen Kostenanlastung für die Nutzer öffentlich zur Verfügung gestellter Infrastrukturen bietet gute Voraussetzungen für die Verwirklichung ökologischer Zielsetzungen in der Hafenentwicklung. Dabei bekommt unter ökologischen Aspekten der Anwendung des Prinzips "der Nutzer zahlt' im Bereich der seewärtigen Zufahrten eine ausschlaggebende Rolle zu.

Diese Entwicklung kann entscheidend dadurch befördert werden, daß auch bei den Hinterlandverkehrträgern eine Kostenanlastung für die Nutzung der Verkehrsinfrastrukturen in größerem Maße durchgesetzt wird. Denn der über die Veränderung der Transportkosten ausgelöste verkehrslenkende Effekt im Bereich des Hinterlandverkehrs ist aufgrund der großen Stückkostendifferenzen zwischen See- und Landverkehrsträgern wesentlich höher als im Bereich des Seeverkehrs. Neben einer verkehrssparenden Dezentralisierung des Hafensystems würde damit langfristig auch dem Trend der Verlagerung von Hafenaktivitäten von Standorten im Hinterland an die Küste entgegengewirkt.

Umweltverbände und Umweltbewegung müssen deshalb stärker auf der europäische Ebene aktiv werden, um eine ökologisch verträglichere Entwicklung in den Häfen voranzutreiben und in den jeweiligen Hafenregionen daraufhin wirken, daß die Hafenverwaltungen und die zuständigen öffentlichen Körperschaften ebenfalls in diesem Sinne aktiv werden. Insbesondere ist von Seiten der Umweltverbände darauf zu drängen, die Kostenanlastung für die Verkehrswegenutzung auch für den Bereich der seewärtigen Zufahrten durchzusetzen. So kann ein weiteres Wachstum der Schiffsgrößen wirkungsvoll begrenzt und Voraussetzungen dafür geschaffen werden, daß die zukünftige Größenentwicklung auf ein den ökologischen Qualitäten der Ästuare verträgliches Maß zurückgenommen werden kann.

Qualität und Umfang der durch eine konsequente Kostenanlastung im Bereich der Seehäfen und der Seeverkehrsinfrastruktur bewirkten ökologischen Verbesserungen sind gegenwärtig insgesamt schlecht abschätzbar. Es ist also auch nicht absehbar, ob diese Lenkungseffekte ausreichen und in allen ökologisch relevanten Bereichen entsprechende ökologische Qualitäten befördern. Daher sollte geprüft werden, ob neben dem Instrument der Kostenanlastung für die Nutzung von öffentlich bereit gestellten Infrastrukturen die Entwicklung eines Ordnunsrahmens, der z.B. analog zu den Regelungen für Straßenverkehrsfahrzeuge maximale Abmessungen für Schiffe festlegt.

Auch unabhängig davon ist für eine ökologisch orientierte Politik die Entwicklung von ökologischen Qualitätszielen und Gestaltungsvorschläge für die betroffenen Bereiche (Ästuare, Hafenregionen etc.) wichtig, in denen ökologische Anforderungen der Naturräume eine ähnlich hohe Bedeutung bekommen, wie ökonomische und soziale Zielsetzungen. Eine derartige Zielbestimmung ökologischer Politik wird insbesondere in der Debatte um einen Rückbau von Vertiefungen seewärtiger Zufahrten notwendig werden.

Literatur